Sulla riforma del giudizio
civile di cassazione nell'emendamento governativo al decreto legge
n. 35 del 2005.
Al Senato è attualmente in corso di
discussione il disegno di legge n. 3344, di"conversione in legge
del decreto legge 14 marzo 2005 n. 35, recante disposizioni urgenti
nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale
e territoriale". Il testo proposto al voto dell'Aula contiene,
rispetto alle norme del decreto legge, numerose e
radicali modifiche che apportano innovazioni spesso del
tutto estranee sia alla materia sulla quale il decreto era
intervenuto sia alle materie di competenza della Commissione
Bilancio, presso la quale è avvenuto l'esame in sede referente.
Alcune tra queste eterogenee
innovazioni comporterebbero la modificazione di circa un
centinaio di norme del codice di procedura civile e leggi
collegate, comprese alcune norme relative alle cause di separazione
e divorzio. Tra tali innovazioni - sorprendentemente
incluse in un Capo intitolato "Sviluppo del mercato interno e
apertura dei mercati", vi è - introdotta in sede di
conversione da un emendamentogovernativo - una norma di
delega che affida al Governo il compito di riformare
sostanzialmente il giudizio civile di cassazione, dettando i
criteri che il legislatore delegato dovrà osservare.
Tale delega suscita fondate
critiche, innanzitutto per ragioni di metodo. Le riforme del
processo, per il loro tecnicismo e per le ricadute che hanno
sull'intera resa del servizio giustizia e sui diritti dei
cittadini, hanno bisogno di un ampio dibattito, dentro
le aule parlamentari e fuori di esse, che coinvolga anche
gli studiosi e gli operatori del processo. La norma di delega
in questione, invece, è stata inserita da un emendamento del
Governo nell'iter di approvazione di un disegno di legge di
conversione di un decreto legge, rendendo
inevitabilmente asfittico il confronto anche in sede
parlamentare. Non è nostro compito ricordare qui il vincolo di
omogeneità di contenuto previsto dai regolamenti parlamentari e
ribadito per i decreti-legge dall'art. 15 della legge n. 400 del
1988, né richiamare il monito generale per una più
trasparente razionalità nell'attività legislativa recentemente
formulato dal Presidente della Repubblica. Tuttavia non possiamo
non manifestare il nostro sconcerto per il fatto che si sia
affidata una profonda riforma del giudizio civile di cassazione ad
una sede e ad una occasione improprie quali sono la Commissione
Bilancio (in luogo della Commissione giustizia) e l'esame,
necessariamente affrettato, di un disegno di legge di conversione
di un decreto-legge.
Questi rilievi di metodo
costituiscono necessaria premessa alle critiche di merito da
opporre alla progettata riforma della Cassazione
civile: le linee guida per essa approvate dalla Commissione
bilancio appaiono risentire gravemente delle condizioni in
cui sono nate, quale che sia l'autorevolezza della fonte che
le ha ispirate.
Le innovazioni proposte non
appaiono infatti idonee, nel loro complesso, ad alleviare la
crisi in cui oggi versa la Cassazione civile. Singolarmente
considerate, anzi, alcune di esse appaiono gravemente dannose
e contrastanti con l'intento dichiarato di valorizzare la
funzione nomofilattica del Supremo Collegio, oltre che con il
principio della
ragionevole durata del processo. Infatti, a titolo meramente
esemplificativo, osserviamo che:
a) "stabilire l'identità dei motivi
di ricorso ordinario e straordinario ai sensi dell'articolo 111,
settimo comma, della Costituzione" può solo significare
estendere a tutti i ricorsi per cassazione, anche a quelli che non
riguardano le sentenze, la possibilità di richiedere il controllo
della Corte sulla completezza e la logicità della motivazione in
ordine agli accertamenti di fatto. Una simile previsione
apporterebbe ulteriore aggravio di lavoro per la Corte e non
avrebbe nulla a che fare con la valorizzazione della sua funzione
nomofilattica, né con la garanzia costituzionale del controllo di
legalità ;
b) la previsione che "il
vizio di motivazione debba riguardare un fatto controverso"
appare incomprensibile. Che i giudici debbano pronunziare su fatti
controversi è rilievo talmente ovvio che meraviglia lo si sia
voluto far assurgere a criterio direttivo di delega. Resta però che
per l'attuale art. 360 n. 5) il vizio di motivazione, per essere
denunciabile in cassazione, deve riguardare un
punto decisivo della controversia. Vi è dunque da chiedersi quale
sia lo scopo della riforma: si intende forse stabilire che il
controllo della motivazione può essere chiesto con riferimento a
qualunque fatto controverso, anche se non decisivo?
c) la "estensione del sindacato
diretto della cassazione sull'interpretazione e l'applicazione dei
contratti collettivi nazionali di diritto comune, ampliando la
previsione del numero 3) dell'articolo 360 del codice di procedura
civile" è la più grave e dannosa di tutte le innovazioni
ipotizzate. Essa infatti: 1) aumenterebbe il carico di lavoro
della Corte di cassazione moltiplicando oltremodo i ricorsi;
2) rappresenterebbe un'alterazione incongrua e
impraticabile del giudizio di legittimità: i contratti collettivi
di diritto comune sono contratti di diritto privato,
l'interpretazione dei quali implica accertamenti di fatto (sui
comportamenti delle parti contraenti, sul contenuto di clausole
diverse da quelle dedotte etc.) che la Corte non può fare;
d'altro canto, in mancanza di norme legislative di attuazione
delle garanzie di democraticità e di rappresentanza stabilite
dall'articolo 39 della Costituzione, l'omologazione delle norme
collettive alle norme di legge rappresenterebbe un sovvertimento
illegittimo del fondamentale principio della gerarchia delle
fonti; 4) la devoluzione alla Corte non solo
delle questioni riguardanti l'interpretazione, ma anche di quelle
riguardanti l'applicazione dei contratti collettivi di diritto
comune, prefigura il giudizio di cassazione come normale giudizio
di merito. La norma così proposta èsimile a quella
infelicemente introdotta dal Governo di allora nel decreto
legislativo sul pubblico impiego privatizzato, al di fuori delle
previsioni della relativa legge delega. Tale norma, a parte la sua
possibile incostituzionalità, non ha provocato sensibili
inconvenienti, solo perchè il ricorso ad essa è stato finora assai
scarso. L'estensione a tutti i contratti collettivi
moltiplicherebbe in misura abnorme gli inconvenienti sopra
enunciati;
d) la previsione di
"meccanismi idonei a garantire l'esercitabilità della
funzione nomofilattica della corte di Cassazione, anche nei casi di
non ricorribilità del provvedimento ai sensi dell'articolo 111,
settimo comma, della Costituzione" implicherebbe
una frattura tra funzione nomofilattica e funzione di
giudice dell'impugnazione, tale da incidere "sull'essere giudice"
della cassazione, separando la funzione nomofilattica dalla
funzione del giudicare e dando luogo ad un istituto estraneo alla
Costituzione e a qualunque altro ordinamento processuale e
giudiziario. Il riferimento ad una norma sostanzialmente
desueta quale l'articolo 363 cod.proc.civ. denota il
carattere improvvisato e inattuale della proposta.
Appare evidente, quindi, che quasi
nessuna delle norme proposte è idonea a perseguire i
risultati che il Governo si era prefisso. E' del tutto
illogico, infatti, ritenere che norme siffatte potrebbero
contribuire a risolvere il problema del sovraccarico del processo
civile di legittimità, dato che esse aggraverebbero invece tale
problema. Né può seriamente dirsi che esse siano orientate a
valorizzare la funzione nomofilattica, posto che da esse ne
risulterebbe accresciuto, al contrario, il peso del sindacato sui
vizi della motivazione e sugli accertamenti di fatto,
compreso l'accertamento della volontà delle parti stipulanti i
contratti collettivi di diritto comune.
La Cassazione ha bisogno di
riforme, alla pari, del resto, di tutto il nostro sistema di
giustizia. Le riforme di cui si ha urgente bisogno sono
quelle dirette a ridare razionalità al lavoro della Corte e a
liberarla da quanto intralcia ed inquina il corretto svolgimento
della sua funzione. Il giudizio di cassazione non ha
solamente la funzione di dare una giusta soluzione al conflitto
individuale tra le parti, ma anche quella di assicurare l'uniforme
interpretazione della legge. La nomofilachia è strumento essenziale
della giurisdizione, condizione per l'effettiva
uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, per la
difesa delle
loro libertà nei confronti dei soggettivismi e delle casualità
interpretative. I caratteri, i limiti, i modi di esplicarsi
della funzione nomofilattica ed i rapporti di essa con il
compito di fare giustizia - che è proprio del giudizio di
cassazione come di ogni giudizio e di ogni giudice - sono da sempre
oggetto di studi e discussioni, ma è opinione da tutti
condivisa che questa complessa funzione richiede di
liberare la Corte dal crescente sovraccarico di lavoro da cui
essa è oggi gravata. Di ciò appare convinto anche il Governo, a
quanto è dato leggere nella relazione che illustra l'emendamento in
esame. Sono perciò francamente difficili da capire riforme
che, come quelle proposte,vannoesattamente nella direzione
opposta.
I magistrati della Cassazione sono
ben consapevoli del fatto che la Corte ha bisogno di riforme, ma
sentono il dovere di ribadire l'esigenza che le stesse siano
elaborate con serietà e ponderazione, senza frettolose
improvvisazioni o incaute e superficiali approssimazioni.