L’Associazione Europea dei Magistrati (AEM o EAJ secondo l’acronimo inglese) ha recentemente diffuso tra le Associazioni nazionali che ne fanno parte un questionario dal titolo “Qual è la situazione della Giustizia in Europa?”. Sulla base delle risposte ottenute, è stata predisposta una relazione di sintesi, che raffronta i diversi ordinamenti giudiziari sotto il profilo delle garanzie di indipendenza dei giudici e delle caratteristiche delle associazioni rappresentative di categoria. La relazione è stata, tra l’altro, inviata alla Commissione Europea - Direttorato Generale della Giustizia e dei Consumatori quale contributo per una maggiore conoscenza della situazione della giustizia negli Stati membri, in funzione della competenza, attribuita alla Commissione, di rafforzare l’indipendenza e l’efficienza dei sistemi giudiziari nazionali.
La premessa che ha originato l’indagine è il peggioramento della situazione del potere giudiziario in vari Paesi, riscontrato dall’AEM nel corso della sua attività durante gli ultimi anni.
Prima di dare conto degli esiti del questionario, vale la pena richiamare brevemente la natura e la funzione dell’Associazione Europea dei Magistrati, alla quale aderisce l’Associazione Nazionale Magistrati quale membro fondatore.
La UIM - Union Internationale des Magistrats è un organismo nato nel 1953 a Salisburgo che riunisce le associazioni nazionali di magistrati di vari Paesi del mondo. Il fine principale della UIM, sancito dallo statuto, è la salvaguardia dell’indipendenza dell’ordine giudiziario quale condizione essenziale della funzione giurisdizionale e garanzia dei diritti umani e delle libertà. Oggi l’UIM riunisce 85 associazioni o gruppi rappresentativi provenienti da tutti i continenti, suddivisi in quattro Gruppi Associativi Regionali: l’Associazione dei Giudici Europei (AEM - EAJ) - alla quale appartengono 44 associazioni nazionali, il Gruppo Iberoamericano, il Gruppo Africano, il Gruppo Asiatico, il Gruppo di Nord America e Oceania. La finalità dei Gruppi Regionali è quella di discutere I problemi riguardanti i poteri giudiziari locali. L’Unione Internazionale dei Magistrati svolge funzioni consultive presso le Nazioni Unite e presso il Consiglio d’Europa. L’Associazione Europea dei Magistrati è osservatore presso il CCJE e presso la CEPEJ.
A far data dal 2010, l’Associazione Europea dei Magistrati è intervenuta a tutela della magistratura turca in seguito alle plurime aggressioni della sua indipendenza da parte del Governo nazionale; si è schierata a sostegno dei magistrati ucraini, la cui sicurezza ed incolumità personali sono state messe a rischio dalla guerra civile in corso; ha agito in favore del corpo giudiziario polacco, che ha rischiato di essere sottoposto al controllo del potere esecutivo mediante un disegno di legge del luglio 2017 che attribuiva al Ministro della Giustizia il potere esclusivo di nominare i giudici. L’AEM ha predisposto varie risoluzioni e documenti ed ha organizzato visite mirate nei Paesi coinvolti.
Sulla scorta di queste e di altre situazioni di potenziale pregiudizio dell’indipendenza della magistratura negli Stati membri, l’AEM ha lanciato il questionario per monitorare l’attuale contesto della Giustizia in Europa e per redigere un consequenziale bilancio da sottoporre alle Istituzioni Europee. Al di là della finalità istituzionale, gli esiti del questionario costituiscono un’occasione di raffronto dell’ordinamento giudiziario italiano e dell’associazione dei magistrati italiani con gli omologhi di altri Paesi europei.
1. Garanzie di indipendenza e situazione dei giudici nei singoli Paesi
In ordine all’assunzione dei giudici, sono emerse principalmente due diverse forme di selezione: una dedicata agli studenti, una seconda per persone con esperienza professionale.
È stata prospettata anche una terza forma di assunzione decisamente minoritaria: in Svizzera e in Slovenia i giudici sono eletti.
Le condizioni per partecipare alla selezione sono in genere le stesse in tutti i Paesi:
» Cittadinanza del Paese
» Un’età minima (in Georgia è fissata a 30 anni)
» Un diploma di laurea in legge o un titolo parificato
» Un’esperienza professionale di una certa durata come requisito per partecipare all’esame o alla selezione.
La selezione degli studenti viene effettuata ovunque con esame o con un concorso. In Grecia, Italia e Croazia l’unico modo per essere selezionati è superare un concorso.
Per contro, in Irlanda e nel Regno Unito gli studenti non possono diventare giudici e l’assunzione è limitata a coloro che vantano un’esperienza professionale di avvocato per un numero minimo di anni.
In Austria coesistono le due forme di selezione: i candidati devono avere sperimentato quattro anni di formazione iniziale e superato un esame (scritto o orale) oppure devono essere avvocati o notai. A questo punto i candidati (trainee judge) sono nominati dal Ministro della Giustizia. Per diventare giudici effettivi, devono effettuare un periodo di formazione (training) iniziale di almeno 5 mesi e superare un esame e un colloquio, classificandosi al meglio delle loro capacità.
L’Autorità incaricata della selezione varia di Paese in Paese e può essere di tipo giudiziario oppure un organismo indipendente o un comitato speciale del Governo, del Ministro della Giustizia o del Parlamento (Islanda e Germania): la Suprema Corte (Slovenia), L’Accademia giudiziaria (Croazia), il Consiglio Superiore della Giustizia (Belgio), l’Alto Consiglio di Giustizia (Georgia), la commissione per le nomine giudiziarie (England and Wales).
La formazione iniziale è approntata da apposite Scuole (Francia, Italia, Portogallo), da altri organismi (Judicial College England and Wales or Judicial Institute Scotland) oppure direttamente dai giudici nelle giurisdizioni (learning by doing: Germania e Irlanda).
In Portogallo, la Scuola di Formazione della Magistratura esiste dal 1980; è denominata Centro de Estudos Judiciários (CEJ) ed ha sede a Lisbona. Essa si occupa sia della formazione iniziale che di quella continua per giudici e pubblici ministeri, oltre che per i giudici amministrativi e tributari.
In Austria, la formazione iniziale per i candidati giudici (al termine dell’università) ha una durata di 4 anni. Per la maggior parte del tempo i candidati sono assegnati a un giudice presso vari tribunali con diverse competenze giurisdizionali; sono altresì assegnati agli uffici di Procura, ad avvocati, a notai, all’amministrazione penitenziaria e ad altri uffici. Tra un’assegnazione e l’altra, i candidati seguono dei corsi di formazione. In Austria non esiste una vera e propria Scuola della Magistratura, del tipo di quelle esistenti a Bordeaux, a Treviri e a Barcellona, ma esistono due strutture deputate alla formazione.
La formazione continua non è garantita ovunque, per esempio non in Islanda. In alcuni casi è limitata a seminari o a conferenze della durata di un giorno (Irlanda, Grecia). Talvolta è obbligatoria (in Francia, 5 giorni all’anno), talaltra no (Regno Unito, Grecia, Slovenia).
Le procedure per la nomina e la promozione dei giudici sono molto diverse nei vari Paesi.
In molti Paesi c’è uno speciale Comitato che esprime un giudizio sul miglior candidato e sottopone una rosa ristretta all’Autorità incaricata della nomina (Irlanda: Judicial Appointment Advisory Board; Lettonia: Judicial Qualification Board; Islanda: comitato di valutazione di 5 membri). Nel Regno Unito vi è una Commissione per le Nomine Giudiziarie (Inghilterra e Galles) e un Consiglio per le Nomine Giudiziarie (Scozia), responsabili della pubblicazione dei posti vacanti, della predisposizione della rosa di candidati, delle selezioni e della raccomandazione delle nomine.
Laddove sia presente un Consiglio Superiore della Magistratura, normalmente è attribuita a tale organo la competenza per l’assunzione e per la promozione dei giudici (Portogallo, Spagna, Belgio, Turchia); talvolta la competenza è condivisa con altra autorità. In Francia, ad esempio, essa è esercitata dal CSM di concerto col Ministro. Si noti che in Germania non esiste il CSM, né altro organo ad esso assimilabile, e l’assunzione dei giudici è regolata dai singoli Stati federali.
L’Autorità competente per l’approvazione della nomina è il Ministro della Giustizia (Austria), the High Council of Justice (Georgia), il Presidente della Repubblica (Irlanda, Francia, Ungheria), la Regina nel Regno Unito, che agisce su parere dei Ministri.
La promozione avviene normalmente dopo un certo numero di anni di esercizio della giurisdizione in prima o in seconda istanza (Portogallo, Francia, Grecia).
Secondo l’opinione delle Associazioni nazionali, l’inamovibilità dei magistrati è sempre garantita nei Paesi dove i giudici non sono eletti, perché di solito beneficiano di una nomina a vita. In Svizzera, tuttavia, i giudici nominati con procedura elettiva non rischiano di perdere il posto; quelli in carica vengono di regola rieletti. Ciononostante, permane il problema della pressione politica poiché i giudici devono essere presentati da un partito politico per competere alle elezioni. In Slovenia, dove i giudici sono eletti dall’Assemblea Nazionale, l’inamovibilità è garantita dall’art. 129 della Costituzione. I giudici sloveni, però, sono soggetti a una valutazione triennale effettuata dal locale CSM, la cui frequenza è considerata eccessiva dall’Associazione slovena. In Germania i giudici beneficiano dell’inamovibilità, in quanto nominati a vita, ma possono subire delle riduzioni di stipendio in conseguenza delle valutazioni periodiche, che sono legate alla produttività.
In alcuni Paesi è previsto un limite temporale all’inamovibilità per certi posti di Dirigente dell’Ufficio (Belgio, Francia). In molti Paesi è stabilita un’età massima di permanenza in carica presso un ufficio giudiziario.
Vi sono giustificate eccezioni all’inamovibilità:
1. il periodo iniziale di prova, durante il quale il giudice non fruisce ancora della nomina a vita (Germania);
2. procedure disciplinari o condotte dolose possono comportare le dimissioni o la rimozione in ogni Paese.
Le procedure disciplinari sono ovunque organizzate in modo da proteggere i giudici da decisioni arbitrarie. I giudici sottoposti a procedimento disciplinare beneficiano in tutti i Paesi delle garanzie procedurali riconosciute a livello europeo: assistenza di un difensore, diritto di essere sentito dall’organo disciplinare; obbligo di motivare per iscritto i giudizi; appello avverso la decisione di primo grado. Solo in Turchia non è previsto appello né altra forma decisoria di secondo grado avverso le sanzioni comminate dal Consiglio di Giustizia.
Questa indicazione, unitamente ad altre risposte al questionario fornite dall’associazione turca Yarsav prima del suo scioglimento ad opera del Governo, era altamente sintomatica della gravità della situazione della magistratura in quel Paese in epoca di poco precedente al colpo di Stato del 2016.
2. Associazioni rappresentati ve della ma gistratura
Il diritto di associazione è riconosciuto in tutti i Paesi che hanno risposto al questionario. Per i giudici turchi, tuttavia, l’applicazione del diritto di associazione è difficoltosa perché né il Governo né il Consiglio Superiore della Magistratura riconoscono queste associazioni e cercano di scoraggiare i giudici dall’adesione ad esse.
Il diritto di costituire sindacati è ufficialmente riconosciuto in molti Paesi (Belgio, Francia, Germania e Irlanda), ma di fatto è esercitato soltanto in Francia e in Germania.
In Portogallo, Islanda, Slovenia, Belgio e Italia c’è una sola associazione di giudici. In Germania, Spagna, Svizzera e Francia esistono due o più associazioni di giudici e Pubblici Ministeri. Nel Regno Unito ci sono associazioni in base al livello gerarchico all’interno degli uffici giudiziari.
Il quadro generale emerso dal questionario mostra un’ampia gamma di associazioni, assai diverse per dimensioni e per attività. Ciononostante, vi sono due caratteristiche comuni a tutte le associazioni: innanzitutto presentano una struttura democratica, in quanto i dirigenti delle associazioni sono eletti direttamente o indirettamente dagli associati, vale a dire dall’assemblea generale degli associati o da un Consiglio elettivo. In secondo luogo, tutte le associazioni ricevono finanziamenti unicamente o per la maggior parte dai contributi dei soci. Le associazioni di Francia e di Spagna ricevono un contributo dal Ministero della Giustizia proporzionale alla loro rappresentatività, secondo i risultati delle elezioni, e le stesse associazioni ritengono che detto contributo ministeriale non costituisca un’indebita ingerenza poiché è erogato in base a un criterio oggettivo e matematico.
Le associazioni di Austria, Georgia, Grecia, Islanda, Italia e Portogallo hanno un tasso di rappresentatività compreso tra il 90% e il 100% fra tutti i giudici in attività.
In Germania, Slovenia, Francia e Olanda il tasso è compreso tra il 60% e il 75%.
Spagna e Turchia: meno del 30%
Soltanto in Croazia, Austria, Francia, Germania, Italia e Portogallo sono previste emanazioni locali delle associazioni nazionali, formate su base elettiva.
Il sistema associativo inglese si presenta decisamente peculiare rispetto alla tradizione italiana e merita pertanto una menzione.
Il Regno Unito è, sotto molti punti di vista, in una situazione particolare. In primo luogo, comprende tre distinti sistemi giuridici che operano in maniera indipendente l’uno dall’altro. Perciò, in termini di diritto privato internazionale, la legge inglese guarda alla legge scozzese come a un sistema giuridico straniero, e viceversa. L’Irlanda del Nord è altrettanto separata. Di conseguenza, non è possibile che ci sia un’associazione di giudici nel Regno Unito tanto vasta quanto in uno Stato unitario. Oltre a ciò, in ognuna delle sue separate giurisdizioni, la magistratura nel Regno Unito non è mai stata organizzata in maniera uniforme, e risulta priva di prospettive di passaggio da un ufficio all’altro in ragione dell’organizzazione gerarchica dei Tribunali. Di conseguenza le Associazioni britanniche, per il modo in cui sono state formate, operano a un preciso livello nella gerarchia delle Corti o nella struttura del tribunale. Per cui in Inghilterra e in Galles c’è, a livello di district courts, l’associazione dei giudici di district court; a livello di circuit court, c’è l’associazione dei giudici di circuit court; a livello di High Court, c’è l’associazione di giudici di High Court. Nei grandi tribunali britannici le associazioni hanno la stessa competenza geografica dell’ufficio giudiziario presso cui hanno sede; esistono parimenti altre associazioni composte da “non legal members” dei tribunali. In Scozia, ad esempio, esiste l’Associazione degli Sceriffi, a cui sono iscritti la maggior parte degli appartenenti alla categoria. Ai livelli più alti della giurisdizione, il numero di giudici non è sufficiente per consentire la creazione di una vera e propria associazione, sebbene esistano alcune organizzazioni informali.
Con riguardo ai rapporti tra le associazioni e la pubblica amministrazione, le prassi sono molto diverse. Ci sono periodici incontri con il Ministro della Giustizia e l’associazione viene consultata in merito alle riforme che concernono la magistratura in Austria, Grecia, Lettonia, Olanda, Portogallo, Spagna. Alcune consultazioni sono obbligatorie in Francia e in Germania. L’associazione viene talvolta consultata in Croazia, Irlanda, Islanda, Slovenia. In Georgia e in Belgio l’associazione non viene mai consultata, così come in Turchia, dove l’atteggiamento dell’esecutivo è molto ostile. All’opposto, l’associazione tedesca DRB, aderente ad AEM, è addirittura considerata dal Governo tedesco come “top level consultant” e viene previamente informata dei progetti di legge che riguardano la magistratura.
Con riguardo ai rapporti tra le associazioni e il potere legislativo, ci sono occasionali contatti con i rappresentanti del legislativo, tendenzialmente su base regolare. In particolare, alle associazioni è spesso richiesto un parere sulle riforme che concernono la magistratura o che riguardano temi di natura giuridica. Fanno eccezione l’Irlanda e la Georgia, dove non vi sono contatti tra le associazioni e il potere legislativo, né alcun parere viene loro richiesto.
Con riguardo alle azioni intraprese negli ultimi anni, tutte le associazioni hanno organizzato con regolarità incontri ed eventi per gli associati. La formazione professionale gioca il ruolo principe in molte associazioni. Tutte le associazioni sono chiamate a dare la propria opinione sulle riforme relative allo status e agli stipendi dei giudici.
Molte associazioni pubblicano una rivista (Austria, Germania, Georgia, Francia), alcune in formato digitale: Italia, Svizzera, Spagna. Quasi tutte le associazioni hanno approntato un sito internet.
Pochissime associazioni organizzano azioni collettive (Slovenia, Portogallo, Grecia), anche perché nella maggior parte dei Paesi lo sciopero dei giudici è vietato.
Molte associazioni ricevono copertura mediatica, ad eccezione della Turchia.
Quanto dianzi riportato è un’antologia dei dati emersi attraverso il questionario, selezionata in base a due temi di interesse della Rivista: le garanzie di indipendenza dei giudici e le caratteristiche delle associazioni rappresentative di categoria. L’indagine ha riguardato anche altri argomenti, quali le risorse della giustizia, l’etica della professione, gli stipendi e le pensioni dei giudici (non sono stati acquisiti i dati relativi agli emolumenti), sistemi di protezione dei giudici da attacchi esterni. Per chi fosse interessato ad un approfondimento, il report riassuntivo elaborato dall’Associazione dei Giudici Europei è pubblicato sul sito IAJ- UIM (https://www.iaj-uim.org).