Documento elaborato dal gruppo di lavoro della Giunta sezionale Anm della Corte di Cassazione sulla giustizia tributaria | versione per la stampa

25 anni fa l’abolizione della Commissione tributaria centrale ha aperto alle liti in materia fiscale la via del ricorso ordinario in Cassazione. Non era difficile prevedere che questo evento avrebbe profondamente alterato gli equilibri del contenzioso di legittimità, tenuto conto della rilevanza socio-economica di queste controversie e della conseguente notevole diffusione delle medesime.
Come purtroppo sovente è accaduto nel nostro Paese, tale importante innovazione processuale non è stata accompagnata da adeguate misure di rafforzamento della Corte e ciò è indubitabilmente all’origine del successivo accumularsi di procedimenti in arretrato. L’istituzione tabellare della Sezione Quinta civile-tributaria, avvenuta poco dopo, non è stata una misura di per sé idonea ad evitare questo evento negativo né avrebbe potuto esserlo, non essendo mai stata dotata questa articolazione organizzativa di risorse umane -giudicanti ed ausiliarie- sufficienti per fronteggiare efficacemente il flusso delle cause in entrata.
Pur avendo la sezione specializzata negli ultimi anni raggiunto l’obiettivo –nient’ affatto disprezzabile- di impedire che la giacenza delle cause tributarie aumentasse, il loro numero complessivo si è tuttavia stabilizzato intorno alle 50.000 unità ossia quasi il 50% delle cause civili pendenti in Cassazione.
Questa situazione ha avuto ed ha due effetti di grande negatività. Il primo è quello dei tempi di giustizia, che vanno ben oltre i limiti costituzionali, unionali e convenzionali. Il secondo, conseguente, è il “ritardo” con il quale la funzione nomofilattica attinge la prassi attuativa dei tributi ed il correlativo contenzioso di merito. Entrambi tali effetti incidono pesantemente, per un verso, sulla tutela dei diritti dei contribuenti e degli interessi fiscali pubblici, per altro verso, sul ruolo stesso della Corte.
Nel PNRR si è dunque posto l’obiettivo di trovare soluzioni a questa ormai annosa problematica, così affermandosene la rilevanza istituzionale e sociale, anche unionale. In parallelo, la Commissione interministeriale per lo studio della riforma della giustizia tributaria, istituita nella scorsa primavera, ha elaborato al riguardo delle proposte e formulato delle raccomandazioni. Allo stato peraltro nessun concreto atto è stato adottato dal plesso governativo-parlamentare e questo è fonte della preoccupazione, basata sull’esperienza, che vi sia la consueta difficoltà di passare dalle parole ai fatti, dalle promesse alle realizzazioni.
E’ invece necessario che l’azione politica dispieghi quanto prima le proprie potenzialità. Fermo il quadro costituzionale ed il ruolo della Corte nello stesso, è indispensabile che la crisi dell’arretrato, che attanaglia e limita fortemente la funzione nomofilattica nella materia tributaria, venga adeguatamente affrontata ed avviata alla soluzione.
Varie sono le misure, anzitutto normative, che possono profilarsi, soprattutto guardando alla necessità di impedire che nel futuro si venga a ricreare una situazione così tanto sfavorevole. Tra esse sicuramente spiccano quelle indicate dalla citata Commissione interministeriale ossia il rinvio pregiudiziale ed il ricorso nell’interesse della legge.
Quanto all’esistente, non è dubbio che il disposto aumento dell’organico della Sezione Quinta civile -qualora effettivamente e tempestivamente realizzato- possa rappresentare un passo importante per aggredire -mediante un piano straordinario- l’arretrato e quindi concretizzare una significativa contrazione dei tempi di giustizia nonchè un miglioramento della coerenza e della qualità della giurisprudenza.
Non si può tuttavia nascondere che la prima delle misure occorrenti –il vero e proprio presupposto necessario di tutte le altre- è quella di un abbattimento per via normativa delle controversie pendenti, che però abbia una consistenza (almeno il 30%) nettamente superiore di quelli realizzati con i più recenti omologhi interventi. E’ infatti impensabile e comunque irrealistico che la sezione specializzata -pur con tutte le provvidenze di rafforzamento e razionalizzazione organizzativa auspicabili ed attuabili- possa avere mai una forza autosufficiente per incidere sulla pendenza attuale in misura realmente decisiva. Va peraltro detto -con chiarezza- che non si tratta di fare un condono (l’ennesimo), ma di introdurre disposizioni legislative che, sulla base di un’analisi precisa e corretta della composizione della pendenza attuale delle liti tributarie, individui ambito e modalità per agevolarne la deflazione immediata. In altri, più specifici, termini, si tratta di individuare un “livello di conflitto” che, per valore singolo, possa essere qualificato come contenzioso minore, per entità complessiva, abbia una potenzialità deflativa apprezzabile e che, non ultimo, tenga conto dell' effettiva realizzabilità dei crediti pubblici implicati secondo il principio di bilanciamento costi/benefici, peraltro già ampiamente diffuso nell'ordinamento tributario mediante gli istituti dell'accertamento con adesione, della mediazione e della conciliazione giudiziale. E’ infatti interesse della collettività prima ancora che della giurisdizione in quanto tale che l’Amministrazione finanziaria dello Stato possa perseguire una politica di gestione del contenzioso tributario che abbia come punto di riferimento essenziale l’utilità dell’instaurazione e della prosecuzione dei giudizi in termini di effettivo recupero delle risorse finanziarie e sulla base di una previsione generale dei costi delle liti, delle probabilità di vittoria e soccombenza, della praticabilità del recupero dei crediti accertati in via esecutiva. Si tratta in sostanza di un giudizio prognostico che ogni cittadino compirebbe nel valutare l’opportunità della instaurazione o della conciliazione di una controversia individuale e a cui l'Amministrazione finanziaria non può sottrarsi tanto più se il suo contenzioso incide significativamente su una risorsa collettiva purtroppo non illimitata qual'è la giurisdizione.
Se dunque si vuole ridare alla Corte il suo ruolo “di sistema”, anche, nella materia tributaria, appare necessario intervenire con prontezza, senza pregiudizi, in tutte le direzioni, con tutti i mezzi necessari ed opportuni.
Non può sottacersi, infine, che i problemi della sezione tributaria sono comuni a quelli di tutto il settore civile della suprema Corte e si distinguono unicamente per i numeri. Occorre pertanto intervenire nell’immediato con le misure sopra indicate e, in una prospettiva più ampia, ripensare in termini generali a come rivedere il punto di equilibrio tra il diritto di accedere in Cassazione a prescindere dal valore della controversia e dalla materia trattata riconosciuto dall’art. 111, comma 7, della Costituzione e la funzione nomofilattica e quale valore essenziale dell’ordinamento e garanzia fondamentale in quanto volta a realizzare il principio fondamentale dell’eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge mediante l’uniformità di trattamento e di interpretazione. Deve prendersi atto, infatti, che la garanzia di accesso indiscriminato in Cassazione ha costi, non solo economici, insostenibili, e influisce negativamente sull’affermazione della certezza del diritto, valore cardine del nostro ordinamento, (espressione del principio fondamentale di cui all’art. 3 Cost.: cfr. Corte cost. n. 219 del 2013) e sul principio della ragionevole durata dei processi (art. 111 Cost. e 6 CEDU), che costituisce un diritto fondamentale della collettività e non solo del singolo.