1. L'intervento normativo presenta molteplici aspetti di significativa utilità.
Tra questi vanno indicati in particolare:
l'esistenza stessa di una legge articolata che disciplini per la prima volta organicamente il fenomeno corruttivo nella pubblica amministrazione;
innanzitutto, a titolo esemplificativo, la previsione di una disciplina preventiva per l'anticorruzione [con la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione, la predisposizione del piano di prevenzione della corruzione, l'individuazione del responsabile della prevenzione della corruzione cui sono assegnati compiti dal contenuto specificamente determinato e attribuite responsabilità puntuali nel caso di commissione di reati di corruzione all'interno della singola amministrazione (commi 5 e 9; 7, 8, 10, 12-14 maxi emendamento)], la previsione di un dettagliato codice di comportamento (comma 44, con previsione specifica per le magistrature) e la tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (comma 51);
va osservato in proposito che si tratta di norme dal contenuto articolato e specifico, la cui osservanza o disapplicazione è tra l'altro in grado di fornire utili elementi di valutazione per l'apprezzamento delle singole responsabilità in eventuali procedimenti penali, in particolare quanto al profilo dell'elemento soggettivo.
Quanto alla disciplina di immediata rilevanza penale:
- la previsione della confiscabilità anche del profitto nel caso di condanna o applicazione pena per i delitti previsti dagli artt. 314 - 320 (modifica del primo comma dell'art. 322 ter c.p.)
- la sostituzione dell'esercizio della funzione all' "atto d'ufficio" per il delitto di corruzione (318, modifica che recepisce l'orientamento della corte di cassazione, tuttavia dando fonte normativa inequivoca ad una conclusione di sola fonte giurisprudenziale a fronte di testo tendenzialmente non immediatamente omogeneo)
- la parziale razionalizzazione, in relazione alla gravità e attualità del fenomeno, delle pene per i delitti di concussione 'per costrizione' (317), corruzione (318), corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio (319; qui mantiene tuttavia ogni rilevanza l'aspetto dell'interpretazione giurisprudenziale in relazione al binomio 'atto'/funzione'), corruzione in atti giudiziari (319 ter).
2. Sussistono però rilevanti elementi di negativa criticità:
- la scissione delle condotte di concussione (che rimangono quelle precedenti) in due reati: 317 ('concussione') e 319 quater ('induzione indebita a dare o promettere utilità'), per il secondo (che anche statisticamente riguarda la condotta nell'esperienza giudiziaria più diffusa e, comunque, spesso di difficile distinzione rispetto alla 'costrizione' vera e propria) prevedendo una riduzione di pena, allo stato idonea a incidere pesantemente sui termini di prescrizione, anche dei processi pendenti.
In particolare, quanto al rapporto tra il nuovo 319 quater ed i procedimenti in corso manca alcuna disciplina provvisoria della prescrizione, che ben avrebbe potuto esser modellata sul terzo comma dell'art. 10 della legge 251/2005 quale risultante dopo l'intervento della Corte costituzionale (che ha attestato la compatibilità costituzionale del mantenimento di precedenti discipline prescrizionali più sfavorevoli) e nell'interpretazione delle Sezioni unite della Corte di cassazione, in particolare rendendo ancora applicabile la precedente prescrizione per tutti i processi già pervenuti alla sentenza di primo grado. Senza una tale previsione, la riduzione di pena per la solo formalmente nuova autonoma previsione si risolve in un'amnistia parziale adottata al di fuori delle forme prescritte per i corrispondenti, ed identici, reati giunti anche in appello o addirittura in cassazione, con una pesante incidenza statistica sulle pendenze, fisiologicamente trattate in relazione agli attuali maggiori termini di prescrizione.
- l'esclusione dell'incaricato di pubblico servizio dai soggetti 'propri' della concussione con costrizione (317 c.p.), che (ferma la possibilità di configurare il delitto di estorsione) davvero appare in sé irrazionale e poco comprensibile sul piano sistematico, posto che l'incaricato di pubblico servizio rimane invece soggetto 'proprio' della concussione per induzione (319 quater), nonché dei reati di corruzione per l'esercizio della funzione (318, 320) e di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio (319, 320), addirittura per questi ultimi due reati escludendosi la riserva alla qualità di pubblico impiegato (così come per l'istigazione alla corruzione, 322; si veda anche il nuovo 346 bis, che pure prevede il riferimento all'incaricato di pubblico servizio). La questione rileva in particolare in tutti quei casi in cui a società pubbliche o partecipate va attribuita la qualità di incaricati di pubblico servizio.
- la previsione dell'incriminazione necessaria del privato 'indotto' (art. 319 quater), può certo rispondere ad esigenze preventive, ma è discutibile l'assenza di alcuna clausola di esclusione o forte riduzione della pena che salvaguardi la necessità di assicurare denunce e fonti di prova, anzi declassando in modo generalizzato l'indotto che si adegui alla sollecitazione indebita da teste a imputato di reato connesso.
- In particolare, il reato sembra essere costruito sulla struttura sistematica dell'istigazione alla corruzione (322), dal quale in definitiva si distinguerebbe in ragione del soggetto che prende l'iniziativa. Ma tale sostanziale parificazione, salve le diversità di pena, pare negare le peculiarità della situazione del cittadino vessato da appartenenti alla pubblica amministrazione, cui in definitiva con questa disciplina non rimarrebbe che l'alternativa tra subire le conseguenze di fatto negative derivantigli dal non raccogliere il ricatto indotto ovvero la denuncia, quasi a prospettare un inusuale obbligo di denuncia da parte del cittadino cui sia rivolta l'impropria sollecitazione. Proprio la previsione di clausole di esclusione o forte riduzione della pena consentirebbe al giudice di adeguare in termini di giustizia la decisione alle peculiarità del caso concreto.
- La previsione del reato di traffico di influenze illecite (346 bis) costituisce esempio tipico di un'incriminazione teorica, e con consistenti problemi di rispetto del principio di tassatività, destinata a rimanere priva di alcuna effettiva conseguenza, in relazione all'entità contenuta della pena, che da un lato impedisce il ricorso a mezzi di indagini spesso indispensabili in relazione alle peculiarità in fatto della casistica, quali le intercettazioni telefoniche, e dall'altro rende del tutto occasionale il pervenire a sentenza definitiva prima del termine di ultima prescrizione. Quanto meno le ipotesi aggravate avrebbero potuto esser costruite come circostanze aggravanti ad effetto speciale.
- Per la medesima ragione (esiguità della pena in relazione alla complessità dei fatti da accertare e dei conseguenti tempi di giudizio e quindi ai tempi di prescrizione) e, in più, per la previsione della perseguibilità a querela (l'eccezione relativa alla 'distorsione della concorrenza' apparendo ipotesi del tutto residuale e di difficile concretizzazione, specialmente se intesa in termini di incidenza su un ampio mercato), è altresì agevolmente prevedibile che rimanga mera affermazione di principio l'illiceità penale della 'corruzione tra privati' (nuovo 2635 codice civile). E' poi idonea a costituire ragione di confusione nell'applicazione della norma la mancata indicazione della rilevanza del livello e delle conseguenze della possibile, e diffusa, partecipazione pubblica nella società.
3. Un efficace intervento sulla materia, infine, non può prescindere da:
- rivisitazione del falso in bilancio, fatto/reato che ove non efficacemente perseguito e sanzionato consente la fisiologica disponibilità delle risorse necessarie ed utili per inquinare i rapporti con la pubblica amministrazione (proprio l'esperienza processuale ha dimostrato che sistematicamente il falso in bilancio è condotta prodromica a vari reati, tra cui quelli corruttivi); in particolare vanno modificati i punti della procedibilità (la connessione con i fatti di corruzione rendendo evidente che tale reato non riguarda solo interessi privatistici), del trattamento sanzionatorio e dei tempi di prescrizione (infatti, trattandosi di reati che per lo più impongono una complessa attività istruttoria e vengono accertati a distanza apprezzabile dalla loro commissione, senza un intervento razionale su questi aspetti la teorica rilevanza penale è del tutto inefficace);
- introduzione del reato di auto-riciclaggio (che costituisce uno dei principali canali di occultamento dei proventi delittuosi da crimine organizzato, reati economici e reati di corruzione, in particolare rilevando le condotte del pubblico ufficiale corrotto che direttamente provvede al 'lavaggio' del provento illecito);
- estensione della previsione dello scambio elettorale politico-mafioso (416 ter) anche a specifiche utilità diverse dall'erogazione di denaro.
4. E' assolutamente indispensabile affrontare globalmente il tema della prescrizione dei reati.
Proprio alcune delle considerazioni che precedono impongono di porre con decisione il tema della necessità di rivisitare globalmente la disciplina della prescrizione dei reati.
L'attuale sistema, infatti, ancorandola all'entità della pena e prevedendo il suo imperterrito decorrere fino al passaggio in giudicato della decisione di eventuale condanna, manifesta ormai tutti i propri limiti sistematici e in realtà anche tecnico/culturali, per almeno queste ragioni:
- inquina ed esaspera il punto dell'entità della pena per la singola tipologia di reato, giacché induce ad operare su di esso per fronteggiare le problematiche dei tempi di acquisizione della notizia, della tipologia di mezzi di ricerca della prova utilizzabili, della complessità delle indagini e della trattazione dibattimentale, dei tempi di trattazione delle fasi processuali anche nei gradi di impugnazione, così snaturando quel tipico apprezzamento di 'merito legislativo' che attiene alla valutazione dell'oggettivo disvalore;
- è del tutto incoerente con la propria natura, che è ('solo') quella di prevedere un tempo certo entro il quale la pretesa punitiva dello Stato si manifesta inequivocamente, tant'è che significativamente i Paesi europei hanno discipline del tutto diverse, prevedendo momenti del procedimento (da ritenersi univocamente sintomatici della palese manifestazione di quella volontà) oltre i quali la prescrizione non opera più o ridecorre;
- sovrappone due tematiche del tutto differenti : la prescrizione dell'azione penale (intesa appunto come inequivoca manifestazione della volontà punitiva dello Stato per un determinato fatto/reato) e i tempi 'ragionevoli' entro i quali deve giungere la decisione definitiva. E che l' 'irragionevolezza' dei tempi di decisioni porti alla 'cancellazione della volontà punitiva' dello Stato, già manifestata con inequivoca certezza, costituisce aspetto del tutto asistematico (e, appunto, unico nel panorama europeo e fonte delle relative censure). La problematica della complessiva durata del processo trova e deve trovare rimedi diversi, prima tra tutti la responsabilità anche patrimoniale dello Stato (cui compete apprestare la disciplina normativa e le risorse di uomini e mezzi per la celebrazione efficace e tempestiva dei processi), nei limiti affermati dai principi europei e dalla legislazione nazionale;
- induce alla presentazione sistematica di impugnazioni che hanno il solo scopo di sfruttare l'inadeguatezza strutturale e normativa attuale (è noto ad esempio che le corti d'appello costituiscono in genere il più rilevante punto critico del sistema, non riuscendo a trattare molti dei processi pendenti prima della prescrizione dei relativi reati, sicché tale oggettiva situazione di disfunzione si aggrava in modo esponenziale ulteriormente incentivando l'interesse ad impugnazioni solo strumentali, in una spirale perversa rispetto alla quale allo stato manca alcuna ragione di speranza di inversione).