Il Pubblico Ministero è presente nella totalità degli ordinamenti giuridici odierni, anche se il suo status e la sua organizzazione variano notevolmente dall’uno all’altro. La definizione della sua posizione istituzionale è stata caratterizzata anche da una serie di atti e di prese di posizione da parte di più organizzazioni internazionali.
Il primo approccio organico al tema è rappresentato da un documento delle Nazioni Unite, nella specie le “Linee guida delle Nazioni Unite sul ruolo dei Pubblici Ministeri”, risalenti al 1990, ma l’approccio più articolato è quello del Consiglio d’Europa con la Raccomandazione n. 19 del 2000 (Seminario di studio sul 10^ Anniversario della Raccomandazione 19 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sul ruolo del Pubblico Ministero nel sistema della giustizia penale - Consiglio Superiore della Magistratura, Roma, 4/5 luglio 2011 - Pubblico Ministero in azione: un’analisi comparata, alla luce della Raccomandazione COE n. 19/2000), un documento che, fin dal preambolo, definisce il Pubblico Ministero come un organo imparziale, segnandone, così, le distanze dal potere esecutivo e dalle posizioni delle singole maggioranze politiche, definendolo testualmente: “l’autorità incaricata di vigilare, a nome della società e nell’interesse generale, sull’applicazione della Legge quando quest’ultima
è sanzionata a livello penale, in considerazione da un lato dei diritti degli individui e, d’altro lato, della necessaria efficacia dell’ordinamento penale”.
Nel quadro internazionale, la posizione istituzionale dei Pubblici Ministeri oscilla tra una situazione d’indipendenza quasi identica a quella dei giudici
(come in Italia) ed una di totale dipendenza dal potere esecutivo, nella specie dai ministri della giustizia (come in Francia ed in Germania).
In Inghilterra, il Prosecutor, che svolge le funzioni di Pubblico Ministero nel processo penale, è un avvocato, quindi, un professionista legale, il quale, una volta nominato prosecutor, si lega ad un rapporto di dipendenza dallo Stato o da un ente pubblico territoriale.
Il prosecutor esercita la propria attività sotto la direzione del Chief Crown Prosecutor (Procuratore capo della Corona), che, a sua volta, fa capo al Director of public prosecutions (Capo dell’Ufficio della Pubblica Accusa, avente sede a Londra), di nomina governativa, il quale opera, a sua volta, sotto la supervisione dell’Attorney General (il Procuratore Generale) che lo nomina, Attorney General che è membro del Governo ed è nominato dalla Regina su proposta del Primo ministro nonché è soggetto istituzionale il cui consenso è indispensabile per il perseguimento dei reati che involgono la politica o la sicurezza della nazione nonché, infine, unico soggetto istituzionale titolato a decretare l’immunità di un soggetto
resosi autore di un reato, pur grave, in presenza di ragioni di pubblico interesse, quali, ad esempio, la collaborazione del medesimo.
Il prosecutor è lasciato del tutto fuori dalla fase investigativa, che rimane di esclusiva competenza della polizia giudiziaria, svolgendo, in tale fase, solo attività di consulenza giuridica. È prerogativa della Polizia Giudiziaria formulare l’imputazione (charge) ed, a tal fine, la Polizia può
avvalersi dell’attività di consulenza del Crown Prosecution Office.
Una volta formulata l’imputazione, il prosecutor decide, in piena indipendenza dalla Polizia, se esercitare l’azione penale o archiviare l’affare penale.
Il prosecutor, prima di decidere se esercitare l’azione penale, deve verificare l’evidential sufficiency ed il public interest. Il primo impone che gli elementi di colpevolezza raccolti dalla Polizia siano sufficienti ad assicurare “una realistica prospettiva di condanna”, in applicazione del principio secondo cui nessun cittadino può essere perseguito penalmente se gli elementi di prova non siano attendibili e convincenti. Solo all’esito di una valutazione positiva sulla sussistenza degli elementi di prova, il prosecutor compie la seconda valutazione, nella specie quella del se l’iniziativa penale sia nel pubblico interesse secondo le indicazioni fornite dalla Legge.
Nei dibattimenti di maggiore importanza, quelli, cioè, che si svolgono dinanzi alle Corti Superiori, nella specie la Crow Court e la High Court, le funzioni di Pubblico Ministero sono esercitate dal barrister e, cioè, da un professionista privato che agisce nel dibattimento in piena autonomia, dopo aver ricevuto un’investitura dal Prosecution Office.
Negli Stati Uniti D’America, le funzioni di pubblico ministero nel processo penale sono svolte da un avvocato soggetto alle norme della professione, nonostante egli, dopo la nomina, dipenda dallo Stato o dall’ente pubblico territoriale di appartenenza. Il District attorney è un funzionario pubblico, in alcuni Stati è eletto dai cittadini, in altri è nominato dal Governatore dello Stato o dall’organo di governo dell’ente di appartenenza. Tali funzionari svolgono, ognuno nell’ambio della contea di competenza, le funzioni di Pubblico Ministero nel processo penale direttamente o per mezzo di funzionari dipendenti, da loro nominati, ai quali è attribuito il titolo di assistente. In alcuni casi, tali funzionari svolgono anche attività di consulenza legale agli Organi di Polizia. Accanto ai Procuratori Distrettuali ed agli analoghi funzionari, vi è lo United States Attorney, funzionario federale che svolge in un distretto le funzioni di PM per i reati di competenza federale, funzionario alle dipendenze del Dipartimento di Giustizia e nominato dal Presidente degli Stati Uniti.
Le indagini dirette ad individuare l’autore del reato ed a raccogliere le prove per la sua condanna sono svolte autonomamente dalla Polizia Giudiziaria, la quale non è sottoposta alla direzione del Pubblico Ministero ma, al termine delle indagini, trasmette gli elementi raccolti al P.M. perché lo stesso decida se esercitare o meno l’azione penale. L’azione penale è esercitata dal PM allorquando il perseguimento del reato sia stato dallo stesso valutato utile da un punto di vista di politica criminale. L’azione penale, quindi, è regolata dal principio di opportunità.
In Francia, invece, il pubblico ministero (parquet) è un magistrato: l’art. 64 della Costituzione francese sancisce l’indipendenza dell’autorità giudiziaria, garantendo l’inamovibilità solo dei giudici, mentre, per i Pubblici Ministeri, è il Ministro della Giustizia a decidere sul trasferimento “nell’interesse del servizio”. (Seminario di studio sul 10^ Anniversario della Raccomandazione 19/2000 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sul ruolo del Pubblico Ministero nel sistema della giustizia penale – Roma, 4/5 luglio 2011, Consiglio Superiore della Magistratura: “Il Pubblico Ministero in azione: un’analisi comparata, alla luce della Raccomandazione COE n. 19/2000”).
Nell’ambito della magistratura francese, quindi, è radicalmente differenziato lo status giuridico dei magistrats du siége, che svolgono le funzioni di giudice, da quello dei magistrats du parquet, che svolgono, invece, le funzioni di pubblico ministero. L’art. 5 della Legge Organica del 1958 sancisce che: “i magistrati delle procure sono posti sotto l’autorità del Guardasigilli, Ministro della Giustizia”, prevedendo l’autonomia del PM unicamente in udienza, PM che, al di fuori dell’udienza, è sottoposto alla dipendenza gerarchica del potere esecutivo. Al Ministro della Giustizia compete, altresì, l’inflizione di sanzioni disciplinari ai magistrati delle Procure, la nomina dei capi degli uffici delle stesse nonché il controllo della funzione inquirente.
Dopo la riforma costituzionale del 27 luglio del 1993, la Costituzione francese, all’art. 65, ha previsto due distinti organi di autogoverno, uno per la magistratura inquirente ed uno per quella giudicante. Il Ministro della Giustizia esercita un potere di direttiva nei confronti del PM, che si manifesta, tra le altre cose, nel fatto che le requisitorie scritte del Procuratore e dei suoi sostituti devono riprodurre le direttive del Ministro stesso.
Nell’ordinamento francese, però, a differenza di quello inglese e di quello americano, il PM è titolare di un potere di direzione delle indagini preliminari. Il Pubblico Ministero, ai sensi dell’art. 31 del c.p.p. francese, esercita l’azione penale ed è tenuto a vegliare sull’applicazione della Legge.
Il potere di esercitare l’azione penale è attribuito esclusivamente al PM dalla Legge (art. 31 c.p.p.), pertanto i suoi superiori gerarchici (compreso, quindi, il Ministro della Giustizia) non possono sostituirsi al P.M. nella decisione sul se esercitare o meno l’azione penale. L’esercizio dell’azione penale è sottoposto al principio di opportunità, quindi il Pubblico Ministero può decidere di esercitare o meno l’azione penale (classement sans suite) oppure decidere di intraprendere una misura alternativa al procedimento.
Nel sistema giuridico tedesco, il PM viene nominato dalle amministrazioni della Giustizia dei diversi Lander, le quali scelgono tra i giuristi che
hanno superato a pieni voti il c.d. secondo esame di Stato giuridico, il cui superamento fa acquisire al candidato l’idoneità all’ufficio di giudice,
idoneità che consente al giurista di esercitare ogni professione di natura giuridica e, quindi, quella di giudice, di PM, di avvocato o di notaio (Università di Göttingen, Manfred Maiwald: “Il ruolo dei magistrati in Germania”). In Germania, in altri termini, si accede in Magistratura, a differenza che in Francia, non tramite concorso pubblico. Tutte le garanzie previste dalla Costituzione sono riferite ai giudici e non ai Pubblici Ministeri, così come le limitazioni ai diritti di libertà dei cittadini – in particolare, la privazione della libertà personale – sono affidate al controllo del giudice. Il P.M. non viene mai nominato nella Costituzione tedesca, il cui art. 92 sancisce che: “Il potere giudiziario è attribuito ai giudici”. Nel sistema tedesco, quello del giudice, a differenza di quello del PM, è uno status di rango costituzionale perché previsto e disciplinato dalla Costituzione. In Germania sussiste la distinzione tra il Pubblico Ministero federale, competente per i reati costituenti minaccia per gli interessi e l’integrità del paese, ed il Pubblico Ministero dei 16 Lander. Gli uffici del Pubblico Ministero sono sottoposti ad una forte gerarchia interna ed inseriti in un rapporto gerarchico rispetto al Ministro della Giustizia. L’esecutivo determina la carriera del PM, il quale non beneficia dell’inamovibilità ed è obbligato a rispettare le direttive del Ministro della Giustizia: l’esercizio dell’azione penale è fortemente influenzato dal sistema politico. Il Ministro della Giustizia ha un potere di indirizzo degli Uffici delle Procure della Repubblica: rispetto alla Procura della Repubblica Federale presso la Corte di Cassazione tale potere spetta al Ministro federale della Giustizia, negli altri casi ai Ministri della Giustizia dei Länder. La Procura della Repubblica ha il potere di direzione delle indagini, potendo delegare le stesse agli Organi di PG nonché promuove l’accusa e deposita le prove a carico del colpevole. Nell’ordinamento tedesco, l’azione penale è obbligatoria.
In Italia, ciclicamente si ripropone il tema della separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri e tanto al fine, secondo l’opinione comune,
di accantonare definitivamente il rito inquisitorio e dare soluzione ai fattori critici del processo penale.
Più nello specifico, il 4 maggio, su iniziativa delle Camere Penali Italiane, è partita una campagna nazionale per la raccolta delle 50.000 firme necessarie per la presentazione di una proposta di Legge Costituzionale di iniziativa popolare, volta alla creazione di due distinti CSM (Proposta di Legge Costituzionale di iniziativa popolare - relazione illustrativa: “Separazione delle carriere”).
I sostenitori della separazione delle carriere sostengono che la stessa sia stata introdotta nella nostra Costituzione dall’art. 111, il quale impone che il giudice sia non solo imparziale ma anche terzo. E terzietà, a parer di costoro, non può che significare appartenenza del Giudice ad un ordine diverso da quello del pubblico ministero. La proposta di Legge, quindi, prevede la modifica degli artt. 104, 105, 106, 107, 110 e 112 della Costituzione, con l’aggiunta degli artt. 105 bis e 105 ter. Sono, altresì, modificate, nella Parte II della Costituzione, le rubriche del Titolo IV e delle Sezioni I e II. L’art. 104 viene modificato con l’espressa previsione che l’ordine giudiziario è costituito dalla magistratura giudicante e dalla magistratura requirente, governate da un distinti Consigli Superiori. Coerentemente con tale previsione, il modificato art. 106 prevede che i magistrati giudicanti e requirenti siano nominati in base a concorsi separati. Al fine di scongiurare che, da organi autonomi e indipendenti di governo della magistratura, i Consigli Superiori della magistratura giudicante e requirente operino quali organismi corporativi ed autocratici, viene mutata la composizione, con la previsione di una maggiore partecipazione laica. La modifica dell’art. 104, che investe il Consiglio Superiore della magistratura giudicante, nel mantenere quali componenti di diritto il Presidente della Repubblica ed il Primo Presidente della Corte di Cassazione, dispone che gli altri componenti siano scelti per la metà tra i giudici ordinari e per l’altra metà dal Parlamento in seduta comune, tra i professori ordinari in materie giuridiche e gli avvocati con quindici anni di esercizio della professione.
L’art. 105 bis introduce il Consiglio superiore della magistratura requirente, del quale sono chiamati a farne parte, quali componenti di diritto, il Presidente della Repubblica e il Procuratore Generale della Corte di Cassazione. La restante parte è delineata con le medesime proporzioni del Consiglio superiore della magistratura giudicante, salvo il fatto che la componente togata è scelta tra i pubblici ministeri ordinari. Ad entrambi gli organismi spettano le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le promozioni dei magistrati che da loro dipendono, nonché i provvedimenti disciplinari. L’art. 112, regolante l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, è modificato con la previsione che essa è esercitata nei casi e secondo i modi previsti dalla Legge (Proposta di Legge Costituzionale).