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12 settembre 2021

Relazione sullo svolgimento dei lavori

Presentata al Cdc nel corso della seduta del 11-12 settembre 2021

Nella presente relazione vengono illustrati gli esiti del lavoro svolto dalla commissione di studio dell’ANM sulle prospettive di riforma, nella parte relativa alle modifiche concernenti il sistema elettorale dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura.


Sebbene con diversità di vedute in relazione alle argomentazioni e ai diversi orientamenti culturali (primo tra tutti in ordine alla funzione, rappresentativa o meno, degli eletti, rispetto alle diverse sensibilità rappresentate dalle correnti all’interno della magistratura), occorre sin da subito evidenziare che molte sono state le “voci critiche” tra i componenti della commissione, con riferimento a tutta una serie di aspetti.


1. Le linee tracciate dalla Commissione con riferimento al sistema per l'elezione dei componenti togati del CSM sono le seguenti:



  • superamento dell’ipotesi del rinnovo parziale periodico del Consiglio, del quale è stata esclusa la concreta praticabilità a Costituzione invariata;

  • non opportunità dell’utilizzazione dello strumento del sorteggio;

  • sottolineatura del fatto che i componenti del Consiglio svolgono le loro funzioni in assoluta indipendenza e imparzialità, precisando anche che non vi sono distinzioni fra i c.d. “togati” ulteriori rispetto alla categoria di appartenenza;

  • introduzione di un regime di parziali incompatibilità dei componenti della sezione disciplinare, allo scopo di accentuarne l’autonomia, con predeterminazione dei criteri di assegnazione dei procedimenti;

  • aumento del numero dei consiglieri da 24 a 30, di cui 20 togati e 10 laici; dei 20 togati 2 magistrati di legittimità, 5 requirenti e 13 giudicanti.


2. Il sistema elettorale proposto.
Gli obiettivi che il sistema elettorale proposto si propone di perseguire sono:
a) massima apertura del confronto elettorale, al quale non possono rimanere estranee le realtà associative della magistratura, ma che da queste non può essere interamente condizionato;
b) promozione della massima possibile qualità delle candidature;
c) valorizzazione del potere di scelta dell’elettore.
Tra tutti i sistemi elettorali la scelta è caduta su quello del voto singolo trasferibile, formalmente proposto, alla fine del 1996, dalla c.d. Commissione Balboni. Il sistema in questione prevede:
- collegi di ampiezza medio - grande (quattro – cinque seggi);
- la produzione di risultati di tipo tendenzialmente proporzionale e riduce il rischio del c.d. “voto inutile”.
Le caratteristiche sono le seguenti:
a) opzione per le candidature individuali in luogo di quelle di lista;
b) riduzione delle firme necessarie (nel n. di 10) per la presentazione delle candidature, allo scopo di aumentarne il numero;
c) sollecitazione alla presentazione di candidature rivolta a tutti i magistrati, sempre allo scopo di aprire al massimo il confronto elettorale e di rendere effettiva la competizione;
d) suddivisione dei seggi in cinque collegi (uno per i magistrati che esercitano funzioni di legittimità, uno per la magistratura requirente, tre per la magistratura giudicante);
e) incentivazione alla presentazione di candidature che rispettino il principio della pari opportunità di genere;
f) previsione, a pena di nullità del voto, dell’obbligo di esprimere (nei collegi diversi da quello relativo alla legittimità, che ha solo due seggi) almeno tre preferenze, sino a un massimo corrispondente al totale dei seggi assegnati al collegio, con almeno una preferenza per un candidato di genere diverso da quello degli altri;
g) proclamazione come eletti dei candidati che hanno superato il quoziente elettorale;
h) trasferimento delle preferenze in eccesso ottenute da tali candidati attraverso il computo delle seconde (terze, quarte, etc.) preferenze espresse dai loro elettori;
i) in difetto di copertura di tutti i seggi, trasferimento delle preferenze ottenute dal candidato ultimo classificato per numero di prime preferenze ottenute;
l) proclamazione di tutti i candidati che, sulla base delle operazioni di trasferimento, hanno superato il quoziente elettorale;
m) previsione che, in perdurante difetto di copertura di tutti i seggi, siano proclamati eletti i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di prime preferenze.


3. Notazioni critiche rispetto al sistema proposto.
Numerosi sono stati gli interventi critici in seno alla commissione rispetto al sistema proposto.
Occorre ribadire, in premessa, quanto ripetutamente segnalato (anche) nei lavori della commissione di studio, ovvero come sia illusorio pensare che il solo intervento sul sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura possa, di per sé solo, offrire una soluzione alle criticità emerse con quella che è stata definita “degenerazione correntizia”, come dimostrato dal fatto che per ben 7 volte è stato modificato il sistema elettorale, senza che nessun meccanismo sia stato in grado di risolvere il problema.
Lo scrivente, nella qualità di presidente della commissione e redattore del presente documento, consapevole delle notevoli difficoltà nel disegnare un qualsiasi sistema per un corpo elettorale quale quello dei magistrati, pur apprezzando lo sforzo teso alla individuazione di un nuovo sistema elettorale, nel proprio documento ha evidenziato le seguenti criticità.
Il sistema proposto prevede collegi troppo grandi, due addirittura a livello nazionale, per cui non viene assicurata la conoscenza dei candidati; sarebbe stata più opportuna una scelta di maggiore territorialità, con un numero superiore di collegi, eliminando il rischio della c.d. “indicazione dall’alto” ad opera delle correnti. La maggiore territorialità, peraltro, avrebbe evitato il rischio che la maggioranza degli eletti possa provenire da pochi territori, favorendo la distribuzione su tutto il territorio degli stessi.
Ma la critica principale che può essere mossa è quella di non intaccare il problema che ci si proponeva di risolvere, ovvero che l’individuazione dei consiglieri eletti fosse lasciata al dominio delle correnti.
Il sistema proposto, invero, rischia di aggravare la situazione che è emersa con l’applicazione di quello attualmente in vigore, proprio attraverso il meccanismo del trasferimento delle preferenze in eccesso ottenute dai candidati eletti, attraverso il computo delle seconde (terze, quarte, etc.) preferenze espresse dagli elettori.
In sostanza, mentre oggi le correnti hanno il problema di operare complesse previsioni anche sul numero delle candidature da proporre, per evitare il c.d. “voto disperso”, concentrando e distribuendo i voti utili sui candidati che si ritiene di poter eleggere, con il sistema del “voto trasferibile” si elimina anche tale problema, recuperando il (possibile) voto disperso attraverso le plurime preferenze.
E’ di tutta evidenza come, quello che in ipotesi sarebbe senza dubbio il sistema più democratico - in una situazione di candidature realmente indipendenti - potrebbe diventare, nella situazione data, quello peggiore, perché rischia di consolidare il potere dei gruppi associativi all’interno del CSM, con grave pregiudizio per quelli minori.
Sarebbe stato meglio, paradossalmente, tornare al sistema proporzionale puro.
In conclusione, si ribadisce la necessità di individuare un sistema elettorale diverso, in grado di assicurare:



  • una reale indipendenza delle candidature (che può essere legata solo alla conoscenza territoriale) e che viene di fatto impedita da collegi troppo estesi;

  • l’impossibilità di stabilire in anticipo in quale collegio vengano eletti i magistrati requirenti e in quale verranno eletti i magistrati giudicanti;

  • la possibilità di ostacolare accordi e/o previsioni per l’elezione dei candidati, proprio attraverso l’impossibilità di individuare, in anticipo, in quale collegio potrà essere eletto il consigliere requirente o giudicante.


Le critiche in precedenza illustrate sono state condivise dalla maggioranza dei componenti della commissione, molti dei quali le hanno integrate sostenendo le ragioni a favore dell’introduzione del “sorteggio”.


Diversi sono stati, difatti, i contributi dei componenti favorevoli all’introduzione del meccanismo del sorteggio per l’individuazione dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura. Contributi compendiati nei documenti che sono allegati alla presente relazione e che di seguito, in sintesi per ragioni di economia espositiva, si illustrano.


Il collega Massimo Galli ha evidenziato come il CSM sia un organo di alta amministrazione che non ha funzioni politiche.
Nel criticare l’atteggiamento tenuto dalle correnti dell’ANM anche in questa fase riformatrice, sostenendo che lo stesso sia dettato dalla temuta prospettiva dell’introduzione del sorteggio, il collega ha evidenziato come detto sistema non comprimerebbe la libertà di elettorato passivo, soprattutto in considerazione delle difficoltà incontrate nelle competizioni elettorali dai candidati indipendenti.
Il sorteggio, in sostanza, eliminerebbe per le correnti il potere di esprimere i candidati sostenendoli con la propria organizzazione, evitando la compromissione della stessa autonomia e indipendenza del singolo magistrato, che potrebbe non avere chances di carriera ove non iscritto alle correnti stesse.


Il collega Giovanni Genovese, sostenendo anch’egli le ragioni del sorteggio, ha evidenziato come il sistema proposto presti il fianco a diverse notazioni critiche.
Dopo aver stigmatizzato il fenomeno della “degenerazione correntizia”, ha evidenziato la necessità di impedire il potere delle correnti di pre-selezionare al loro interno i candidati, eliminando lo strettissimo legame che avvince i membri togati del CSM alla corrente di appartenenza.
Ha evidenziato come il sorteggio “temperato”, oltre ad essere compatibile con il dettato costituzionale, consentirebbe di risolvere in larga parte quel fenomeno degenerativo già menzionato nei lavori dell’Assemblea Costituente, definito allora come “elettoralismo”.
In proposito, nel suo documento (allegato alla presente relazione), ha citato gli interventi di alcuni dei membri della “Commissione dei 75” nella seduta del 25 novembre 1947, dei quali, in questa sede, si riportano alcuni brevi passaggi:
«Noi ci siamo molto preoccupati, come era giusto, di assicurare la indipendenza costituzionale dell'ordine giudiziario. Credo che non ci siamo preoccupati altrettanto di assicurare l'indipendenza istituzionale o interna dell'ordine giudiziario e dei magistrati. E difatti, io ritengo che l'elettoralismo, così largamente introdotto fra i magistrati, sia veramente un pericolo per l'indipendenza dei magistrati medesimi, perché non è difficile prevedere che questa necessità di riunirsi in corpo elettorale assai di sovente per eleggere i rappresentanti presso il Consiglio superiore, verrà a stabilire delle interdipendenze fra i magistrati, fra coloro che chiedono i voti e coloro che li danno, il che tante volte si traduce in do ut des. E la cosa è molto più grave quando si tratta di selezione a funzione che si riferisce esclusivamente alle persone, cioè a trasferimenti, a promozioni, a scrutini, e via di seguito. … E credo che i magistrati stessi abbiano fatto una non lieta esperienza di questo elettoralismo nelle recenti elezioni del Consiglio Superiore della Magistratura. Cominciano a correre le lettere, le raccomandazioni, le promesse, le assicurazioni, che indubbiamente vengono a creare una stratificazione gerarchica fra gli eletti, i grandi elettori, i piccoli elettori ed i singoli elettori. Io credo che noi proprio renderemmo un servizio alla Magistratura se la liberassimo da questo elettoralismo, che, fra le altre cose, non è strettamente necessario» … «Noi abbiamo sempre dinanzi agli occhi lo schema dello Stato democratico che si deve reggere sulle elezioni, in quanto le elezioni da un lato sono dichiarazione di volontà delle direttive dello Stato, della politica, ed è logico che si ricorra al popolo perché indichi dove vuole andare: e sono dall'altro scelta di persone. Ma queste stesse esigenze, evidentemente, non ci sono quando la scelta è per funzioni che sono esclusivamente tecniche e amministrative, sulle quali i criteri e gli orientamenti politici non c'entrano o, per lo meno, non ci dovrebbero entrare; e quando poi il corpo elettorale è talmente scelto, che si deve supporre che ognuno dei componenti del corpo elettorale sia idoneo» (on. Condorelli).
Il nuovo sistema di selezione dei membri del CSM dovrebbe sottrarre alle correnti il potere di scelta dei candidati in quanto i meccanismi formali tesi ad aumentarne il numero dei candidati sarebbe illusorio, perché quelli indipendenti non avrebbero chances di essere eletti.
Il sorteggio temperato rappresenterebbe, oltre che la massima espressione partecipativa, la piena realizzazione del disegno costituzionale di una magistratura “orizzontale”, i cui membri, sottoposti a periodiche valutazioni di professionalità, sono tutti in grado di appropriarsi della materia ordinamentale e di farne applicazione, non diversamente da qualunque altro ramo del diritto, ove sempre sussiste un margine di discrezionalità più o meno ampio.
Il sorteggio temperato sarebbe l’unico in grado di consentire:
- ai magistrati candidati di competere a titolo individuale, portando con sé il proprio bagaglio di esperienza professionale, valori ed orientamento culturale, che ben possono attingere al pluralismo valoriale che connota l’associazionismo sano, al quale le correnti devono essere restituite;
- ai magistrati elettori di selezionare, fra i candidati sorteggiati, quelli che più si avvicinano alla loro formazione, oppure (ed insieme) quelli maggiormente stimati sul piano personale e/o professionale, escludendo al contempo candidati giudicati inidonei o comunque poco stimati, che pure potrebbero essere sorteggiati.
Anche il collega Genovese evidenzia come “il meccanismo del trasferimento delle preferenze in eccesso ottenute dai candidati eletti, attraverso il computo delle seconde (terze, quarte, etc.) preferenze espresse dai loro elettori consente alle correnti di risolvere uno dei problemi che esse dovevano affrontare con l’applicazione della legge elettorale attualmente in vigore.
In sostanza, mentre oggi le correnti hanno il problema di operare complesse previsioni anche sul numero delle candidature da proporre, evitando la dispersione dei voti e concentrando e distribuendo i voti utili sui candidati che esse ritengono di poter eleggere, con il sistema proposto si elimina anche tale problema, recuperando il voto disperso attraverso le plurime preferenze, che verosimilmente verranno orientate verso candidati della medesima corrente.
E’ di tutta evidenza come, il sistema proposto, lungi dal contrastarlo, rischia di consolidare il potere dei gruppi associativi all’interno del CSM, con grave pregiudizio per quelli minori e per i candidati davvero indipendenti, costretti a competere da soli, a seconda dei casi, sull’intero territorio nazionale o su un terzo di esso”.


La collega Linda Comella, aderendo alle argomentazioni a favore del sorteggio temperato – che non porrebbe problemi di legittimità costituzionale – illustrate da Giovanni Genovese, ha evidenziato come debba essere garantita l’autonomia e indipendenza (esterna ed interna) ai componenti del CSM, in ragione della delicatezza dei compiti. I candidati sarebbero sorteggiati in un numero sufficientemente superiore a quello dei posti disponibili e sarebbe improbabile che, tra questi, vi siano persone non idonee.
Il maggiore vantaggio consisterebbe nel fatto che gli eletti, inseriti o meno in correnti, opererebbero liberi da condizionamenti e da logiche di appartenenza.


La collega Lucia De Micco, aderendo alle argomentazioni a favore del sorteggio temperato, ha criticato la proposta Luciani già nelle intenzioni sottese all’introduzione del voto singolo trasferibile, ovvero quello di dare maggiore peso al voto espresso dall’elettore evitandone la dispersione. La riforma del sistema elettorale del Csm sarebbe “indispensabile non tanto a dare maggiore voce all’elettore, bensì a garantire una maggiore partecipazione degli eleggibili”.
Il sistema del sorteggio “temperato”, inoltre, non arginerebbe completamente il rischio che a valle riemerga il problema sostanziale della difficoltà del candidato non appartenente alla corrente di affermarsi nel corso della campagna elettorale. Per dato statistico infatti è probabile che anche nel numero di magistrati sorteggiati siano presenti colleghi supportati dalle correnti e dunque più sostenuti in fase competitiva. Il sistema andrebbe perciò combinato con il correttivo della suddivisione in collegi territoriali, in cui è nota la “professionalità e la serietà” del candidato nello svolgimento della funzione.


Il collega Antonio Santoro, anch’egli aderendo all’opzione del sorteggio temperato, ha evidenziato come il sistema del voto trasferibile potrebbe avere una valenza astratta laddove le preferenze espresse dall’elettore fossero davvero libere e non indirizzate dalle correnti. Il risultato sarebbe l’esatto opposto rispetto a quello che la riforma si prefigge di ottenere, finendo per attribuire alle correnti il controllo delle elezioni, eliminando le chances di successo per i candidati davvero indipendenti.
Il metodo elettorale dovrebbe perseguire il risultato dell’indipendenza degli eletti, optando per quel sistema che recida il collegamento tra candidato e gruppo, rendendo effettiva la partecipazione alla competizione anche di magistrati a questi non appartenenti.


Il collega Stefano Celli, aderendo alla proposta del prof. Silvestri, ha evidenziato come “la natura del consiglio è sicuramente di organo elettivo, e quindi politico”. In senso al CSM dal confronto delle idee e delle soluzioni può nascere la scelta migliore.
I problemi attuali non proverrebbero dalle correnti “in sé”, ma da condotte personali “ben specifiche e censurabili”. Non sarebbe l’organizzazione e la partecipazione alla competizione elettorale di un gruppo (anzi di più gruppi) ad aver creato tanti problemi alla magistratura.
Le prassi virtuose o viziose non sono proprie delle associazioni, dei gruppi, delle correnti, ma riguardano le persone, a volte in misura maggiore a volte in misura minore. Non potrebbe il sistema elettorale garantire l’esclusione di costumi clientelari, favoritismi, pratiche scorrette o addirittura illecite.
La proposta Silvestri, che prevede collegi medi, consentirebbe da un lato di valorizzare il fatto che alcuni soggetti si riconoscano in un gruppo organizzato, dall’altro l’elezione di personalità di rilievo, riconosciute come valide dai colleghi, pur non appartenendo ad alcun gruppo.
Il sistema prevede candidature individuali, senza contrassegno di lista o di gruppo, ma ciascun candidato si può collegare con almeno altri due candidati, con conseguente somma dei voti sul piano nazionale.


Vi sono state, invero, anche posizioni favorevoli alla proposta di riforma, sebbene con alcune notazioni critiche per alcuni aspetti.


La collega Maria Rosaria Savaglio ha evidenziato come il sistema attualmente in discussione ha una sua coerenza, rilevando come il voto singolo trasferibile, con l’espressa previsione che l’elettore debba esprimere almeno un numero di tre preferenze, di cui una obbligatoriamente di genere diverso, sembri idoneo a realizzare l’obiettivo di favorire la pluralità delle candidature, non necessariamente sostenute da gruppi associativi, soprattutto nei collegi di minori dimensioni (quali, allo stato, quelli previsti per i giudicanti) e conseguentemente incentivarne la selezione in base ad alle elevate e riconosciute qualità ed alla credibilità del singolo candidato.
I candidati, infatti, potendo contare per essere eletti anche sulle seconde e successive preferenze, vedono infatti ampliarsi la possibilità di essere eletti.
Tale meccanismo, imprevedibile per quanto riguarda l’assegnazione dei seggi, pur tenendo in considerazione l’esistenza di diverse componenti culturali all’interno della magistratura, dovrebbe portare ad evitare che si registri un numero di candidature pari al numero degli eleggibili.
La collega ha espresso delle perplessità sul mantenimento del collegio unico nazionale e di un sistema di voto che, in definitiva, ricalca quello adottato sino ad oggi, sia per quanto riguarda il collegio dei magistrati di legittimità che per quello dei requirenti: la dimensione nazionale, infatti, crea uno scostamento tra i candidati e la conoscenza nel territorio, non garantisce l’esigenza - molto sentita - di una conoscenza diretta tra elettore e candidato e rischia di favorire candidati che, soprattutto nella categoria dei requirenti, abbiano maggior visibilità e notorietà.
Ulteriore criticità viene individuata nella mancata omogeneità dei collegi giudicanti, in quanto due esprimeranno 4 eletti, mentre il restante esprimerà 5 eletti.
Rileva, inoltre, che il sistema del voto trasferibile è applicabile anche laddove le candidature siano previste per liste anziché singole, prevendendo chiaramente la possibilità di votare per candidati di liste differenti e non precludendo la possibilità di candidature singole. La possibilità della presentazione anche per liste introdurrebbe una maggior trasparenza in relazione all’appartenenza ai gruppi tradizionalmente esistenti in magistratura o ad altri tipi di aggregazione, senza comunque alterare gli effetti del voto singolo trasferibile.


Il collega Piero Santese ha rilevato come, allo stato, la proposta elettorale più equilibrata sia proprio quella della commissione Luciani. E ciò partendo dalle seguenti premesse: a) sulla degenerazione correntizia poco avrebbe inciso il sistema elettorale; b) personale contrarietà al sistema del sorteggio, anche temperato; c) il sistema elettorale tendenzialmente proporzionale sarebbe quello più rispettoso della volontà del corpo elettorale.
In tale prospettiva, ad avviso del collega il pregio maggiore della proposta risiede proprio nella previsione di collegi di grandi dimensioni, che, uniti al sistema elettorale ideato, da un lato consentirebbe una competizione elettorale effettiva, dall'altro eviterebbe quei localismi che avrebbero caratterizzato con forza la penultima esperienza consiliare e che hanno inciso nella degenerazione del sistema di spartizione tra correnti.


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La presente relazione, trattandosi di commissione di studio sui sistemi elettorali, il cui compito è quello di illustrare gli aspetti tecnico-giuridici dei vari sistemi, è stata calibrata esclusivamente sugli stessi e sulle ragioni che ispirano le diverse opzioni, mentre per l’esame del contenuto dei singoli documenti richiamati, elaborati dai vari componenti che hanno inteso fornire un contributo, si rinvia ai documenti medesimi, che vengono allegati alla presente relazione.
Nel ringraziare i coordinatori e tutti i colleghi che si sono impegnati nell’analisi dei sistemi elettorali possibili e di quello attualmente in discussione, si rimettono alle valutazioni del CDC tutti i contributi offerti, anche quelli contenuti nei documenti allegati, per le valutazioni di competenza.
Alla presente relazione, inoltre, per un’analisi più approfondita, si allega la precedente relazione dell’aprile 2021, contenente le proposte possibili elaborate all’interno della commissione.


Camillo Falvo



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