1. PREMESSA. IL METODO
PER IL RISPARMIO DI SPESA E LA STRADA PER LE RIFORME.
Nel sistema giustizia spending
review deve significare taglio mirato e non taglio lineare come si
è sempre usato, con individuazione delle priorità, trasparenza
della spesa e del bilancio, delle risorse disponibili, degli
investimenti in tema di miglioramento dei servizi, della
informatizzazione degli uffici e della gestione del FUG.
La giustizia italiana non può
sopportare ulteriori tagli (lo dicono href="/%7BlocalLink:3587%7D"
title="La verita dell'Europa 2">le stime del Cepej e tutti gli
studiosi della materia) e, quindi, occorre favorire le
riforme utili, da condividere con la magistratura, che
determinano anche risparmio di spesa.
In molti uffici giudiziari sono
stati realizzati progetti di miglioramento della organizzazione del
servizio Giustizia mediante una rivisitazione, con il supporto
scientifico dei consulenti, dei processi lavorativi, la
semplificazione delle procedure, la standardizzazione dei processi
seriali e la implementazione di innovazioni tecnologiche davvero
utili e supportate dalla necessaria analisi preliminare del
cambiamento, da adeguata formazione e accompagnamento, nella
consapevolezza che le tecnologie di per se stesse non sono fattore
di miglioramento ed anzi possono risultare fattori di aggravio e
favorire resistenze dispendiose.
La riforma da perseguire, facendo
tesoro delle esperienze concrete consolidate in diversi uffici, è
proprio quella del miglioramento della efficienza e della qualità
del servizio: tutte le inefficienze sono fattore di dispersione di
risorse e di aggravio di costi, sia sociali che economici in
senso stretto. Fare processi inutili, duplicare procedure
ripetitive, produrre provvedimenti approssimativi, non avere una
visione unitaria del processo lavorativo, non eliminare tempi morti
e ridondanze burocratiche sono disfunzioni dannose per gli utenti
interni ed esterni e fattori di dispendio di risorse che non
ci possiamo più permettere sia per essere credibili e sia per
utilizzare al meglio quelle scarse disponibili.
Molto può e deve fare la Anm,
facilitando la "contaminazione" della cultura organizzativa,
facendo tesoro delle esperienze virtuose realizzate nei vari
"cantieri" di innovazione in atto in diversi uffici, monitorando le
stesse per individuare quelle più diffusive e soprattutto per
favorire il cambiamento culturale dei magistrati e
soprattutto dei dirigenti che devono avere capacità manageriali e
di gestione anche economica dell'ufficio. Non è raro sentire dire a
magistrati che la materia della organizzazione riguarda solo le
cancellerie essendo la stessa estranea alla giurisdizione: si deve
diffondere invece il principio secondo il quale ogni giudice è
indipendente nell'espressione del proprio giudizio, ma conformarsi
alle linee guida ed ai parametri dell'unità organizzativa nella
quale presta il suo servizio. Va cioè evitato che l'indipendenza si
traduca anche in una marcata autonomia del singolo giudice nei
confronti dell'organizzazione in cui opera, verso la quale ha,
invece, il dovere di partecipare per favorire la diffusione delle
innovazioni adottate, che se condivise risulteranno più
efficaci.
La giustizia italiana vive
attualmente un momento di profonda trasformazione soprattutto
perché è in atto un fermento dal basso di innovazioni di grande
respiro (i consulenti impegnati nel progetto Best Practice sovente
riconoscono che è l'unica vera riforma di una pubblica
amministrazione così complessa come la Giustizia), si stanno
realizzando esperienze stimolate forse anche dalla scarsità delle
risorse che stanno dimostrando come le risorse di per se stesse non
sono garanzia di miglioramento. Le continue condanne
internazionali, la carenza sistemica di risorse, le tempistiche
processuali fuori controllo ed il clima generale di sfiducia nei
confronti del sistema giudiziario stanno spingendo sempre più
numerosi attori a riflettere in chiave organizzativa sul
funzionamento della giustizia nel nostro Paese. Dopo anni di
disinteresse collettivo, le tematiche organizzative stanno entrando
nei dibattiti delle categorie professionali che a vario titolo
operano nei tribunali. Questa nuova "sensibilità" nasce dalla
consapevolezza diffusa che le modifiche legislative non possono da
sole risolvere le difficoltà del sistema e che nessuna riforma,
calata dall'alto, ha mai influito sulle inefficienze dell'apparato
giudiziario, anzi sovente riforme a "costo zero" hanno aggravato i
problemi dell'apparato giudiziario.
Certo è, altresì, che i problemi
della giustizia non sono imputabili solamente alla carenza di
risorse o alla mancanza di regole processuali: in momenti meno
recenti le risorse erano ben maggiori ma la qualità del servizio
non era migliore ed anzi in molte realtà si sta dimostrando come si
possa realizzare una giurisdizione ed un servizio di qualità pur in
assenza di risorse adeguate, lavorando sulle dimensione
organizzativa quale fattore di efficienza e quindi di effettiva e
reale tutela dei diritti dei cittadini.
Non si può, infatti, contestare
come una situazione di efficienza "a macchia di leopardo" (basti
confrontare le statistiche di uffici similari e basti considerare
che medesime tipologie di procedimenti sono trattati con modalità
operative diverse e con effetti significativi sui tempi dei
procedimenti) sia correlata anche al diverso modo di lavorare dei
giudici e del personale amministrativo. Solo questo dimostra che
bisogna guardare alla organizzazione degli uffici e alla gestione
concreta dei processi di lavoro per capire meglio le ragioni
dell'inefficienza e soprattutto per progettare interventi per il
futuro. In caso contrario ogni riforma normativa e ogni innovazione
tecnologica finisce per "impiantarsi" nella fase di implementazione
e di messa in opera senza produrre miglioramenti.
Diffondere questa cultura è opera
della Anm che deve pretendere anche un confronto con la Politica,
ancora più incisivo in questa fase di crisi economica del
Paese.
Una riflessione su spending review può quindi essere un momento di
razionalizzazione per risparmiare risorse recuperando sacche di
inefficienza e per investire nell'ottica di miglioramento del
servizio anche quale fattore di risparmio.
Il tema del contenimento della
spesa non può prescindere da quello del miglioramento dell'
organizzazione del servizio GIUSTIZIA in generale, in quanto le
inefficienze del sistema-giustizia determinano gravi costi sociali
- in termini di mancato servizio alla collettività - ed economici
rispetto alla necessità di certezza giuridica del sistema economico
nel suo complesso. A queste gravi diseconomie si aggiungono poi i
costi diretti per il bilancio pubblico, in quanto lo Stato è tenuto
a garantire un'equa riparazione in favore di chi ha dovuto subire i
tempi "non ragionevoli" del processo civile o penale.
1.1. LA STATISTICA
GIUDIZIARIA
La premessa di ogni taglio di spesa così come di ogni
riforma dovrebbe essere la conoscenza del sistema, in questo caso
il sistema giudiziario, su cui il risparmio di spesa o la riforma
va ad incidere.
Tale conoscenza dovrebbe essere
innanzitutto il prodotto della statistica giudiziaria, il cui scopo
principale è, od almeno dovrebbe essere, quello di
contribuire a guidare le politiche in materia di giustizia e quindi
quello di facilitare l'effettività del sistema
giudiziario.
Per questa ragione le statistiche
giudiziarie dovrebbero consentire di ottenere le informazioni
rilevanti sulle "prestazioni" (performance nel linguaggio
inglese) dei tribunali e dei giudici e sulla
qualità del sistema giudiziario: più nel dettaglio, dovrebbero
convogliare le informazioni sui carichi di lavoro di tribunali e
giudici, sul tempo necessario per gestire sopravvenienze e
pendenze e costituire la base per le decisioni
sull'allocazione di risorse umane e finanziarie per far
fronte ai carichi di lavoro.
Tali informazioni dovrebbero essere
amministrate in modo omogeneo, trasparente e pubblico, da un
sistema statistico nazionale amministrato da un dipartimento
centrale di statistica e dovrebbero poi essere condivise in tempo
reale da tutti gli uffici giudiziari, per la parte relativa al loro
funzionamento.
Purtroppo le statistiche
giudiziarie elaborate e pubblicate dal Ministero
della Giustizia non sono utilizzate per governare il sistema
giudiziario. Forti sono innanzitutto i dubbi sull'affidabilità
delle stesse, perché l'estrazione dei dati non è automatica ed è
effettuata con modalità diverse sa sede a sede. Inoltre le
statistiche del Ministero non sono "leggibili", e non sono quindi
utili al governo del sistema giudiziario e dei singoli uffici,
perché il Ministero non utilizza indicatori affidabili e
moderni, quali ad esempio quelli in uso presso la Commissione
Europea per l'Efficienza della Giustizia del Consiglio d'Europa
(CEPEJ), che consentano una verifica sulla gestione delle risorse e
sulle spese nonché sul rendimento degli uffici.
Dati statistici veri e di qualità ed indicatori affidabili sono
dunque necessari sia per le decisioni sulla revisione delle
circoscrizioni giudiziarie che per la distribuzione delle risorse
tra i diversi uffici giudiziari.
1.2 LA GEOGRAFIA GIUDIZIARIA
Il possibile miglioramento dell'organizzazione del
servizio dopo una progressiva ed indifferibile riforma delle
circoscrizioni giudiziarie, oggi oggetto della legge - delega
14.09.11 n. 148.
Si è trattato di una legge "varata"
anche sulla base delle conclusioni raggiunte dalla Commissione
Tecnica per la Finanza Pubblica (CTFP) - in collaborazione anche
con rappresentanti del Ministero della giustizia - al quale si è
data ampia diffusione sulla stampa alla fine del 2007. Infatti
i risultati di tale analisi, e tutti gli approfondimenti
svolti nella letteratura di settore, hanno da tempo portato la
magistratura associata a condividere questo studio, secondo cui un
importante elemento di inefficienza dell'offerta di giustizia in
Italia risiede proprio nella dimensione troppo limitata degli
uffici giudiziari. La produttività del magistrato risulta, infatti,
crescente in funzione dell'aumento delle dimensioni del tribunale
in cui opera, e questo effetto-additivo è da attribuire, oltre a
diversi fattori organizzativi (migliore gestione del personale e
delle attrezzature), anche a rilevanti "economie di
specializzazione".
La rilevanza delle economie di
specializzazione è nel nostro ordinamento amplificata dal fatto che
la crescita professionale dei magistrati fino ad oggi è stata
affidata quasi esclusivamente alle esperienze maturate nel corso
della carriera. Quando le dimensioni degli uffici giudiziari
divengono troppo elevate (impiegando un numero di magistrati
superiore a 80) si riscontra una perdita di efficienza legata al
sovradimensionamento; ma tale perdita appare di gran lunga
inferiore a quella che si ha nel caso inverso di
sotto-dimensionamento (numero complessivo di magistrati inferiore a
20). Il che non deve distoglierci dalla ricerca delle "dimensione
ottimale", ma deve indurci a temere più l'errore per difetto che
non quello per eccesso.
2. IL SETTORE PENALE
2.1 PROCESSI A CARICO DI IMPUTATI IRREPERIBILI
Una quota significativa di procedimenti (stimabile tra il
10 e il 20%) si svolge a carico di persone irreperibili -dichiarati
o di fatto-, di cui gran parte non è neppure a conoscenza dello
svolgimento del processo. Questo determina condanne che non saranno
mai eseguite e quindi la celebrazione di processi inutili con
enorme (ed inutile) dispendio di energie e risorse anche perché
qualora l'imputato venga reperito il processo dovrà essere
riaperto.
E' un tema su cui vi è concordia e
su cui lo stesso legislatore ha da tempo avviato un disegno di
legge (già in data 10.3.2009, ora DDL S 1440, tuttora in corso di
esame in Commissione) sulla disciplina dell'imputato irreperibile
con previsione della sospensione del processo celebrato in assenza
dell'imputato, normativa da leggersi in collegamento con la
possibilità di revisione del giudicato interno contrastante con una
sentenza della Cedu.
Proprio la necessità di porre fine
all'inottemperanza dello Stato Italiano agli obblighi discendenti
dai precetti della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei
Diritti dell'Uomo dovrebbe indurre il legislatore a provvedere.
L'Anm può e deve prendere una
posizione netta e dare il proprio contributo per la realizzazione
di una riforma in materia adeguata e coerente con il sistema.
L'urgenza di tale riforma, già sollecitata da più voci e
raccomandata dalla Risoluzione adottata dal Comitato dei Ministri
del Consiglio d'Europa (17-19 marzo 2009), dovrebbe indurre ad una
veloce soluzione per razionalizzare e limitare il contenzioso
interno e dinanzi alla Corte di Strasburgo, con risparmio notevole
di spesa e di mezzi.
Risparmi che sarebbero ben più
consistenti se si attuasse anche la ormai urgente depenalizzazione
e si razionalizzassero le scelte politiche in materia
penale.
Quanti processi sono stati celebrati per le errate scelte
sanzionatorie contro gli immigrati irregolari (poi dichiarate
contrarie ai principi fondamentali dell'ordinamento) e quanti
processi si continuano a celebrare per il reato di cui all'art. 10
bis (clandestinità) sanzionato con pena pecuniaria davvero inutile
da qualsiasi punto di vista (il clandestino resta clandestino,
nessuno lo troverà più, il processo si fa in contumacia, gli uffici
si affanneranno in ricerche e tentativi di recupero pene pecuniarie
e spese, il difensore d'ufficio avrà diritto alla retribuzione a
carico dell'erario).
Negli uffici torinesi di recente è
stato calcolato che sulla base della normativa immigrati sono stati
arrestati e processati per direttissima circa 10.000 persone,
mediamente rimasti in carcere due giorni e che solo nella città di
Torino sono stati spesi circa 18,5 milioni di euro, pari a 2,6
milioni per anno (costo custodia in carcere, numero approssimativo
ore di lavoro del personale di polizia, di polizia penitenziaria,
di personale carcerario, di giudici, pubblici ministeri e personale
amministrativo, gli onorari pagati ai difensori d'ufficio, costi
per carta, spese informatica e costi generali). E' difficile una
proiezione su scala nazionale, ma l'ordine di grandezza della
quantità di denaro pubblico e di risorse umane investite
inutilmente appare evidente in tutta la sua rilevanza. Non
solo, celebrare processi inutili comporta affaticamento del sistema
e dispersione delle risorse che dovrebbero essere impiegate nelle
materie di interesse.
Va sottolineato che il disegno di
legge in corso di esame prevede che, dopo adeguate ricerche
eventualmente ripetute, per -i soli procedimenti a citazione
diretta (art. 550 c.p.p.) e per i procedimenti di competenza del
Giudice di Pace- la sospensione del processo ad opera
del giudice del dibattimento alla prima udienza, previo eventuale
tentativo di notifica a mani dell'imputato o di un suo familiare
convivente (fatta salva l'ipotesi che dagli atti o nel corso del
processo emerga la prova che l'imputato sia a conoscenza del
processo a suo carico o che si sia sottratto volontariamente alla
conoscenza).
E' bene evidenziare che la riforma
non risulta coerente per vari aspetti e perciò va migliorata: la
limitazione alle sole ipotesi di fatti meno gravi sicuramente si
scontra con i principi costituzionali di uguaglianza e
ragionevolezza (per le ipotesi di maggiore gravità ancora più
pregnante dovrebbe essere la tutela avverso sentenze pronunciate
all'insaputa dell'accusato); appare inutile prevedere la
sospensione soltanto nella fase processuale e non anche nel momento
in cui si pone il problema di informare l'imputato della esistenza
del procedimento (e quindi prima del passaggio alla fase
dibattimentale anche per ragioni di economia processuale e di
maggiore funzionalità dei ruoli dibattimentali ormai troppo
ingolfati da pendenze enormi).
Va altresì sottolineato che la riforma è ormai imposta anche da
questioni di ordine costituzionali (cfr. questione di
costituzionalità degli artt. 159, 160, 484 e 420 quater cpp per
contrasto art. 3, 10, 97 e 111 Cost. del Tribunale Pinerolo del
31.01.2006, anche se la Corte regolatrice ha giudicato infondata la
questione osservando che la "CEDU non accorda in tema di processo
in absentia garanzie maggiori di quelle previste dall'art. 111
Cost.") posto che la Corte Costituzionale investita della questione
di legittimità dell'art. 630 lett. a) c.p.p. (sia pur in tema di
revisione nei casi in cui vi violazione dell'art. 6 CEDU), aveva
invitato il legislatore ad adottare i provvedimenti ritenuti più
idonei per consentire all'ordinamento di adeguarsi alle sentenze
della Corte Europea dei diritti dell'uomo che abbiano riscontrato,
nei processi penali, violazioni ai principi sanciti dalla'art. 6
Cedu.
2.2 DIGITALIZZAZIONE -
DEMATERIALIZZAZIONE - NOTIFICHE TELEMATICHE - PROCESSO PENALE
TELEMATICO - REGISTRO UNICO INFORMATICO
Non è più rinviabile la "scommessa" sulla digitalizzazione
del fascicolo penale, che non può che partire dalla fase delle
indagini preliminari, così come impostata negli studi già
effettuati negli anni 2008 - 2009 in vista di un progetto di
sperimentazione da avviare in 10 Procure della Repubblica
individuate come "pilota", progetto poi non "partito".
Il risparmio in termini di risorse
di beni e persone sarebbe enorme (tonnellate di carta, toner,
plurime unità di personale dedicate in ogni ufficio al servizio di
fotocopiatura integrale degli atti del processo).
Si è realizzato molto nel settore
civile, ma poco nel settore penale.
La digitalizzazione del fascicolo
penale dovrà avere il suo avvio negli uffici di Procura, con un'
organizzazione che parta, per la fase iniziale, dalla
digitalizzazione completa del fascicolo al momento dell' emissione
dell' avviso di conclusione delle indagini preliminari ex art. 415
bis c.p.p..
Molto si è fatto nel settore civile
(PCT) ma quasi nulla nel settore penale. Bisogna cogliere gli
spiragli aperti con il nuovo Governo e con la nuova gestione della
DGSIA. L'Anm deve compiere tutti i passi utili affinché
questa nuova fase sia fruttuosa dando avvio alle iniziative
raggiungibili a breve e programmare, con trasparenza, gli sviluppi
futuri.
I punti di criticità segnalati
dalla delibera CSM 13 luglio 2011, con riferimento al Piano
governativo di digitalizzazione dell'amministrazione di Giustizia.
In particolare non sembra più procrastinabile:
L'adozione di un Registro Unico
Informatico;
La previsione della lettura
automatizzata delle notizie di reato;
L'acquisizione solo informatica
delle notizie di reato per i procedimenti contro ignoti;
L'adozione di procedure solo
informatiche per la trattazione di procedimenti seriali (es.
denunzie Inps):
- l'adozione generalizzata della firma digitale;
- l'adozione generalizzata dello strumento della pec per le
notifiche ai difensori.
Le notifiche telematiche
(SNT)
Sono in fase di sperimentazione a Torino e da ultimo in
altri pochi uffici (tra cui Monza). I risultati sinora raggiunti
sono insufficienti perché il sistema è carente e faticoso e,
comunque, limitato alla notifica ai soli avvocati.
L'Anm deve mobilitarsi per
richiedere il miglioramento del sistema e la sua veloce diffusione
su scala nazionale posto che è un sistema sufficientemente semplice
e produttivo di enormi risparmi (nel settore civile si è
quantificato il risparmio raggiunto con le notifiche telematiche e
si parla di diversi milioni di euro).
E' un sistema centralizzato basato
sul web che utilizza lo strumento della posta elettronica
certificata (pec), di facile utilizzo ed ha obiettivi ambiziosi:
ridurre i tempi del processo e dell'erogazione dei servizi
accessori, facilitare il lavoro degli uffici, liberare risorse
umane, ridurre i casi di rinvio di processi per disguidi formali
(si pensi a quanti processi saltano per notifiche intempestive e
per mancato ritorno della ricevute di ritorno delle raccomandate).
Ogni anno vengono effettuate circa 8 milioni di notifiche nel
penale e quindi l'entità dei risparmi è di agevole
comprensione.
La diffusione della pec dovrà
necessariamente essere estesa, per le identiche finalità, a tutte
le comunicazioni/notificazione tra uffici giudiziari (si pensi alla
comunicazione delle sentenze al visto del PG), agli uffici pubblici
e agli ufficiali giudiziari, che, comunque, dovranno continuare ad
eseguire le notificazioni alle parti private ma con invio e
restituzione degli atti -da e per gli uffici- (a notifica avvenuta)
sempre per via telematica con risparmi evidenti e miglioramento del
servizio rispetto all'attuale sistema e alla farraginosità dei
rapporti tra uffici e ufficio notifiche.
Le notifiche telematiche devono
diventare obbligatorie su tutto il territorio nazionale (e non solo
per pochi uffici eletti) previo miglioramento/integrazione
dell'applicativo con gli altri sistemi (in particolare REGE) e
devono essere estese al massimo perché ciò assicurerebbe un forte
miglioramento del servizio e un altrettanto rilevante risparmio di
risorse.
Il sistema informativo dei
registri e del fascicolo processuale
Deve diventare una realtà non più rinviabile (la
situazione del penale è allo stato drammatica). La Dgsia, stimolata
dalle iniziative di InnovazionePerArea, ha finalmente deciso il
recupero e la diffusione del Sicp (Sistema Informatico Cognizione
Penale).
Il sistema è fattore di grande
miglioramento del servizio e di risparmio di risorse: deve coprire
la ricezione delle notizie di reato attraverso apposito portale
delle notizie di rato per l'iscrizione automatica sui registri, la
gestione delle informazioni di registro attinenti alla fase delle
indagini e alla fase dell'esercizio dell'azione penale sino alla
decisione, la gestione dei processi incidentali cautelari e dei
corpi di reato.
Il sistema è già operativo in alcuni distretti (Firenze) in maniera
soddisfacente e quindi si tratta di diffonderlo (con annesse
formazione, manutenzione e assistenza) in tempi ragionevoli,
anche qui in piena collaborazione tra Ministero e Uffici.
La Dgsia si è mossa di recente in tale senso e ciò va visto in
termini positivi.
Si tratta a questo punto di monitorare l'effettiva diffusione e
l'Anm può e deve fare qualcosa a riguardo.
Processo Penale
Telematico
Definito il predetto obiettivo prioritario a medio-breve
termine (ma improcrastinabile per l'efficienza della giustizia
penale) si deve poi progettare anche il processo penale telematico
che può agevolmente valersi del modello PCT.
Sul punto l'Anm deve avere le idee
chiare perché il Ministero sinora ha fatto scelte poco coerenti e
sostanzialmente ha consentito agli uffici di adottare (con risorse
per lo più locali) indifferentemente uno dei sistemi già attuati
(SIDIP, AURORA, TIAP ….).
Certo è che il vero processo telematico deve avere come obiettivo
il fascicolo elettronico e quindi presuppone un registro
elettronico già realizzato ed assestato con l'introduzione del
documento elettronico (deve essere dato valore legale alla firma
elettronica).
Oggi i sistemi adottati da vari
uffici sono basati su digitalizzazione degli atti (operazioni
costose di scannerizzazione) e rincorsa del fascicolo cartaceo.
Comunque le esperienze in campo hanno prodotto risultati in termini
di miglioramento del servizio e riduzione/semplificazione dei tempi
e della comunicazione con le parti e sensibili risparmi. Non si
possono disperdere queste esperienze, anzi vanno sostenute e difese
ma occorre pretendere dal Ministero trasparenza e visione
unitaria.
In termini di immediato
contenimento della spesa decisiva e utile può essere la attuazione
del PPT in settori limitati del processo penale e Innovazione per
Area ha più volte sottolineato come si possa agevolmente
intervenire realizzando:
le notizie di reato contro
ignoti con trasmissione delle stesse in formato
elettronico tramite portale delle forze di polizia,
acquisizione della notizia di reato in formato elettronico in un
gestore documentale e iscrizione dei dati su registro, esame e
studio in formato elettronico da parte del PM, richiesta di
archiviazione in formato elettronico, ricezione elettronica d parte
del GIP, studio e provvedimento di archiviazione in formato
elettronico.
La semplicità dei fatti e lo scarso
contenuto informativo dei documenti rendono appetibile un processo
di completa informatizzazione di tale processo di servizio.
Il risultato potrà essere la scomparsa di 1,5 milioni/anno di NDR
cartacee, delle relative copertine e dei provvedimenti con evidenti
risparmi di denaro e risorse lavorative e miglioramento della
qualità del servizio.
Archivio elettronico delle
sentenze (con relative annotazioni elettroniche e
comunicazioni al PG e introduzione del visto elettronico).
Fascicolo elettronico delle misure cautelari.
2.3 FORFETTIZZAZIONE SPESE
DI GIUSTIZIA e LIQUIDAZIONI AGLI AVVOCATI
Altro settore di forte risparmio può essere individuato
nella semplificazione e forfetizzazione delle procedure di
determinazione delle spese processuali e delle liquidazioni agli
avvocati (per gratuito patrocinio e difese di ufficio).
In diversi uffici sono sati realizzati protocolli con gli avvocati,
che, in cambio di procedure semplificate e velocità dei
provvedimenti, hanno consentito la razionalizzazione del sistema
"gratuito patrocinio" nella consapevolezza che non può non
valutarsi il differente impegno professionale richiesto per
"processi veri" rispetto a processi di estrema semplicità per
i quali è sicuramente eccessiva la liquidazione di onorari anche se
determinati nei minimi tariffari.
Basterebbe monitorare le esperienze
virtuose (a Monza href="/media/126657/protocollo_liquidazione_onorari_difensori02lug12.doc">
il protocollo -che si allega- ha ridotto quasi alla metà i
costi, con maggiore soddisfazione degli stessi avvocati) e
promuovere idonee riforme o protocolli generali di intesa con
l'avvocatura (analoghi protocolli possono essere definiti per
consentire agli avvocati l'acquisizione diretta delle trascrizione
verbali udienze dibattimentali direttamente dalla società, con
evidenti risparmi di voluminose fotocopie e accessi in
cancellerie).
In ordine alle spese, non può non
evidenziarsi come, da sempre, il sistema sia riuscito a recuperare
meno del 10% delle stesse, recuperi così minimali controbilanciati
(in negativo) da dispendiose procedure di lavorazione che
affaticano gli uffici (in ogni tribunale diversi addetti sono
preposti alla tenuta e aggiornamento dei fogli notizie, alla
determinazione delle spese fascicolo per fascicolo e alle procedure
di recupero, oggi alla collaborazione con Equitalia), mentre la
forfetizzazione, eventualmente per scaglioni, dovuta alla tipologia
del procedimento e l'immediata notifica all'interessato ridurrebbe
i costi di lavoro e aumenterebbe l'entità delle somme riscosse.
L'Anm deve promuovere tale
obiettivo di semplificazione, essendo evidenti i benefici in
termini di risparmio risorse umane e di aumento delle possibilità
di recupero delle spese processuali che se realizzato apporterà
risorse economiche aggiuntive.
Altri possibili interventi da
promuovere sono il miglioramento delle relazioni con gli utenti ed
in particolare i cittadini e le parti che interagiscono più
frequentemente con i processi penali. Pensiamo alla definizione dei
protocolli di udienza, standardizzazione di procedure semplici (es.
decreti penali, procedure correzioni errori materiali …..),
rivisitazione delle modalità di citazione dei testimoni (sono
eccessivi e incivili i disguidi creati a testimoni che girano a
vuoto per le aule di giustizia soltanto perché spesso citati mali,
senza essere resi edotti di nulla e senza predisporre i necessari
rimedi comunicativi in caso di previsto rinvio del processo: tali
incivili trattamenti producono costi diretti per l'immagine della
Giustizia e costi economici diretti per liquidazioni diritti e
affaticano il sistema).
Va sicuramente diffuso il progetto
"Testimoni" realizzato in ambito sviluppo Best Practice dal
Tribunale di Milano viste anche le sollecitazioni di colleghi che
in girano nella lista Anm.
2.4 FONDO UNICO di
GIUSTIZIA
Le leggi attualmente in vigore consentono, limitatamente
ad alcune specifiche ipotesi, l'utilizzo a fini di giustizia di
beni sequestrati e poi confiscati. Dalla relazione al Parlamento ex
L. 7 marzo 1996, n. 109 (settembre 2011) sulla Consistenza,
destinazione ed utilizzo dei beni sequestrati o confiscati - Stato
dei procedimenti di sequestro o confisca - effettuata dal
Dipartimento per gli Affari di Giustizia Direzione generale della
Giustizia penale , Ufficio I - Reparto Dati Statistici e
Monitoraggio emerge l'importanza di questo strumento, ma anche la
necessità di un suo utilizzo generalizzato. l'immediata
assegnazione dei beni in sequestro, sia la loro destinazione,
temporanea prima e definitiva poi, all'esito della confisca, non
solo alla Polizia Giudiziaria ma anche ai singoli uffici giudiziari
e, in generale, alle Amministrazioni pubbliche, per il
perseguimento dei propri fini istituzionali.
2.5 INTERCETTAZIONI
La condivisibile tendenza ministeriale verso il contratto
unico nazionale, non deve contrastare la necessaria flessibilità
delle singole realtà giudiziali, soprattutto sotto il profilo delle
innovazioni tecnologiche connesse allo sviluppo delle tecniche
investigative.
La fondamentale importanza
rivestita da questo mezzo di ricerca della prova, com' è di tutta
evidenza, è incompatibile con la politica di contenimento della
spesa pubblica, delineata rigidamente secondo una politica di "
tagli lineari ".
E' pur vero, tuttavia, che l' attuale sistema determina dispersioni
di risorse, non solo finanziarie, ed ulteriori inconvenienti in
termini di qualità delle prestazioni che possono essere eliminati
o, almeno, ridotti.
E' necessario distinguere il piano
delle voci di spesa strettamente correlate all' esecuzione delle
operazioni tecniche da quello delle voci di spesa di natura diversa
derivanti dal ricorso ad esse ovvero all' acquisizione di dati
connessi al traffico telefonico o telematico (compensi ai Periti
trascrittori, costi dell' acquisizione dei dati relativi al
traffico telefonico, etc.).
A) Spese per l' esecuzione
delle operazioni tecniche
L' ipotesi oggi allo studio del Ministero di arrivare ad
un contratto unico nazionale, bandendo una gara su più lotti al
fine di evitare il monopolio, risponde ad esigenze obiettive:
dimezzare i costi, con un risparmio di oltre 100 milioni di euro,
mantenendo di fatto un identico servizio (oggi il 90 % dei noleggi
è appannaggio di quattro società), garantendo un pagamento più
tempestivo alle società del settore ed evitando la frammentazione
delle miriadi di fatture e pagamenti cui le società e gli uffici
giudiziari sono tenuti.
Essa, tuttavia, presenta
inconvenienti: lo strumento unico contrattuale non garantisce la
flessibilità delle condizioni e delle prestazioni offerte rispetto
alle esigenze delle singole realtà giudiziarie e rispetto alle
incessanti innovazioni tecnologiche connesse allo sviluppo delle
tecniche investigative.
Lo strumento del contratto unico, inoltre, può presentare insidie
sotto il profilo dell' indipendenza e dell' autonomia dell'
Autorità Giudiziaria.
Devono essere adeguatamente
valutate opzioni alternative a quella del contratto unico nazionale
in grado di ottenere i medesimi effetti che si intendono perseguire
attraverso di esso: potrebbe essere esaminata la possibilità di
attribuire al Ministero attraverso un proprio decreto la fissazione
delle tariffe massime per ogni operazione tecnica con validità su
tutto il territorio nazionale, demandando ai Capi degli Uffici
delle singole sedi lo svolgimento della gara da svolgersi i
principi dell' ordinamento previsti la peculiare natura delle
prestazioni richieste.
B) Spese di altra natura
connesse allo svolgimento delle intercettazioni
L' utilizzazione in sede dibattimentale dei risultati
delle intercettazioni determina quasi sempre la necessità di
conferire incarico per le trascrizioni a Periti; la liquidazione
dei relativi onorari avviene secondo il criterio della vacazione,
non essendone previsti di specifici con conseguente rischi di non
uniformità di trattamento. Inoltre, spesso il Perito è autorizzato
ad avvalersi di un collaboratore e la liquidazione del compenso del
predetto sfugge anch' essa ad obiettivi criteri di uniformità di
trattamento. Anche in relazione alla liquidazione dei
compensi per i Periti trascrittori potrebbe essere opportuno
prevedere tariffe uniche che prevedano anche le modalità di
liquidazione ai collaboratori.
2.6 MODIFICHE CODICI penale
e di procedura penale
Predisposizione di soluzioni normative volte a disincentivare
comportamenti delle parti strumentali al prolungamento del
processo
Ciò dovrà avvenire attraverso la restituzione della
centralità al giudizio di primo grado e il conseguente
ridimensionamento del giudizio di appello mediante l'ampliamento
delle cause di inammissibilità (a cominciare dalla manifesta
infondatezza) ed attraverso, nell' ambito del primo grado di
giudizio, di un sistema di "sanzioni processuali" per i casi di
reiterazioni di istanze palesemente illegittime/infondate aventi
come manifesta finalità quella dell' allungamento dei tempi
procedimentali/processuali.
Applicazione limitata
dell'avviso di conclusione indagini di cui all'art. 415 bis
c.p.p.
Si propone l'eliminazione dell'obbligo di inviare l'avviso
previsto dall'articolo 415-bis in tutti i procedimenti ove
l'imputato abbia altrimenti avuto notizia dell'esistenza di un
procedimento penale a suo carico, ovvero sia stata notificata nei
suoi confronti l'informazione di garanzia (art. 369 c.p.p.) o altro
atto ad essa equipollente.
Specularmente, in un' ottica di bilanciamento degli interessi in
gioco, si potrebbe prevedere l' interrogatorio dell' indagato
obbligatorio, nella fase delle indagini preliminari, per il caso di
esercizio dell' azione penale, in relazione ai delitti più gravi,
per i quali sia prevista una pena edittale superiore nel massimo a
sei anni, ed a quelli per i quali sono indagati pubblici dipendenti
ed appartenenti alle forze dell' ordine.
Esigenze di bilanciamento tra gli
interessi in gioco, in presenza della soluzione prospettata,
comporta fisiologicamente una modifica rispettivamente gli articoli
418 e 419 del codice di rito, con un ampliamento del termine per la
comunicazione degli avvisi relativi all'udienza preliminare del
termine massimo consentito al giudice per la fissazione della
medesima. Dette modifiche vengono dettate dalla esigenza di
consentire il pieno esercizio del diritto di difesa. Detta modifica
è volta all'eliminazione di un adempimento che, attualmente, spesso
non porta alcun effettivo vantaggio all'esercizio del diritto di
difesa dell'indagato, ma che impone, viceversa, un notevole
allungamento dei tempi procedimentali.
Al fine di decongestionare i carichi penali, proporre
l'introduzione nel codice penale dell'istituto della irrilevanza
penale del fatto.
Per i fatti connotati da una
marginale offensività, potrebbe essere opportuno offrire la
possibilità al pubblico ministero e/o al giudice di pervenire a
soluzioni di non punibilità, quando la situazione di fatto
legittimi e giustifichi la rinuncia alla applicazione della pena
(anche in una ottica di deflazione).
Sulla formulazione di tale norma,
da coordinare opportunamente con alcune norme processuali (ad. es.
gli artt.129, 408 ss, 425 c.p.p.), si confrontano tra gli studiosi
diversi modelli. Alcuni propongono una applicazione dell'istituto
limitata ad alcune categorie di reati (ad es. quelli con pena
massima non superiore ad anni cinque).
Altri la vogliono estendere ad ogni reato. Vi è chi punta sui
parametri di valutazione della "tenuità del fatto".Altri
richiedono "la particolare tenuità dell'offesa". Altri ancora
ritengono applicabile l'istituto solo se è da considerarsi
"bagatellare" non solo la tenuità dell'offesa ma anche la modalità
della condotta.
Messa alla prova e
mediazione penale.
Si potrebbero pensare soluzioni mutuate da quelle dell'
ordinamento penale minorile, in cui hanno dato, nella loro
pluridecennale applicazione, ottimi esiti.
3. IL SETTORE
CIVILE
3.1 IL PROCESSO CIVILE TELEMATICO
Il Processo Civile Telematico (PCT) si sta diffondendo,
sia pure con molta lentezza ed a macchia di leopardo, su gran parte
del territorio nazionale. Esso ambisce a rivoluzionare,
semplificandole, le modalità di accesso ai tribunali e
di gestione delle procedure in tutti gli ambiti della giustizia
civile, ivi compresi i settori fallimentare e della volontaria
giurisdizione. Il PCT si trova davanti ad un punto di svolta
cruciale con il passaggio, avvenuto il 19 novembre 2011, dalla
Posta Elettronica del P.C.T. alla Posta elettronica certificata
(pec) standard. E' un passaggio che i Ministeri della Giustizia e
della Pubblica Amministrazione e dell'Innovazione hanno fortemente
voluto ed imposto.
La diffusione del PCT non risponde
però ad un programma ministeriale che preveda tempistiche, risorse
e copertura territoriale ma è piuttosto affidata alla buona
volontà ed all'impegno di singoli uffici e di Ordini degli
Avvocati, in collaborazione con i CISIA.
La diffusione del PCT dipende oltretutto non solo dalla ricettività
degli operatori ma anche dalla distribuzione agli uffici di
hardware adeguato e dall'assenza della necessaria assistenza
informatica.
La modalità irregolare di sviluppo
del PCT, con annessa creazione di fascicolo digitale, rischia di
aggravare le differenze di sviluppo e di capacità
d'innovazione dei diversi giudiziari ed, in definitiva, di
rimarcare le differenze nella capacità degli uffici di
rendere un servizio efficiente.
Inoltre è necessario riscrivere le regole tecniche che eliminino
gli ostacoli che oggi impediscono il decollo del PCT.
3.2 NOTIFICHE E
COMUNICAZIONI TELEMATICHE
Analoghe considerazioni debbono essere espresse con
riferimento alle notifiche on-line ed alle comunicazioni
telematiche via PEC. Si tratta di strumenti a bassa costo ed a alto
risparmio di risorse umane. Eppure si tratta di strumenti che
riguardano soltanto una quarto degli uffici giudiziari italiani.
Inoltre manca, ancora una volta, una programmazione del Ministero
della Giustizia che consenta di prevedere se e quando questi
strumenti verranno estesi a tutti gli uffici giudiziari. Inoltre è
necessaria una disciplina normativa delle notifiche e comunicazioni
telematiche, che consenta di superare ambiguità ed incertezze.
3.3 SISTEMI DI CASE
MANAGEMENT
Infine, manca un programma di diffusione dei sistemi di
case management che servono ad integrare e gestire il
PCT. La diffusione della consolle e di mag office avviene
più per contaminazione virtuosa che per disegno ministeriale.
Essa dipende oltretutto dall'esistenza di dotazioni informatiche
adeguate, che mancano invece in una parte significativa degli
uffici giudiziari.
3.4 L'UFFICIO PER IL
PROCESSO E GLI ARCHIVI INFORMATICI DELLA GIURISPRUDENZA
La sperimentazione e l'innovazione dei processi lavorativi
realizzata "dal basso" in molti uffici giudiziari italiani
dimostra che la realizzazione dell'ufficio per il processo è
oggi possibile. Le prassi virtuose di questi uffici hanno trovato
un espresso riconoscimento normativo nell'art 37 L. n.111/2011 che
costituisce una base legale per lo sviluppo di progetti organici
che coinvolgano le Scuole di specializzazione per le professioni
legali.
L'ufficio per il processo consente
finalmente ai magistrati di avere un fondamentale supporto
qualificato alla propria attività, nell'ambito del quale è
possibile anche un intelligente coinvolgimento dei Giudici
Onorari di Tribunale.
L'ufficio per il processo rappresenta inoltre un importante
strumento di realizzazione degli archivi informatici della
giurisprudenza dell'ufficio.
Parte dei risparmi derivanti dalla
spending review dovrebbe essere investita in questo nuovo
modello organizzativo dell'ufficio, che avrebbe l'effetto certo,
per quello che è l'attuale risultato della sperimentazione, di
consentire un aumento della produttività e della qualità del lavoro
dei tribunali.
3.5 CONCLUSIONI PER IL
SETTORE CIVILE
E' dunque necessario che il Ministero della Giustizia si
riappropri del suo ruolo costituzionale di fornitore ed
organizzatore del servizio della giustizia e che svolga tale ruolo
secondo strategie e programmi che indichino in modo chiaro e
trasparente le risorse, i tempi e gli ambiti di azione e che
svolga tale azione in stretta cooperazione con il circuito
dell'autogoverno della Magistratura ed in stretto coordinamento con
i progetti di innovazione e best practices, che sono stati
sviluppati da decine di uffici giudiziari, in modo che ogni risorsa
e progetto locale possa diventare nazionale e viceversa.
In tale contesto, il processo
civile telematico, le comunicazione e le notifiche telematiche ed i
sistemi di case management debbono diventare non solo prioritari ma
obbligatori in tutti gli uffici giudiziari; l'ufficio per il
processo dovrebbe diventare uno strumento organizzativo
incoraggiato e finanziato dalle politiche ministeriali e, con
l'intervento propositivo del Consiglio Superiore della
Magistratura, un nuovo elemento della organizzazione tabellare
degli uffici.