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3 luglio 2013

ANM in Commissione Giustizia Camera

Audizione dei rappresentanti dell'ANM davanti alla Commissione Giustizia della Camera dei Deputati

Audizione dei rappresentanti dell'Anm davanti alla Commissione Giustizia della Camera dei Deputati


3 luglio 2013


Decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, pubblicato nel supplemento ordinario
n. 50 alla Gazzetta Ufficiale n. 144 del 21 giugno 2013.
Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia
Titolo III: MISURE PER L'EFFICIENZA DEL SISTEMA GIUDIZIARIO
E LA DEFINIZIONE DEL CONTENZIOSO CIVILE



1. Premessa


Le disposizioni concernenti la giustizia contenute nel decreto legge n. 69/2013 muovono dalla constatazione - da tutti condivisa - del carattere insostenibile della situazione in cui versa ormai da tempo il settore civile, con gravi conseguenze sulla capacità di risposta del sistema alla richiesta di  giustizia da parte dei cittadini, sull'effettività dell'attuazione e della tutela dei diritti e sullo sviluppo e sulla crescita economica, come testimoniato, del resto, dai ricorsi ex legge Pinto e dalle sentenze di condanna da parte della Corte EDU. Peraltro, la gravità della situazione non può indurre a trascurare la qualità della risposta giudiziaria né tantomeno a indebolire il quadro normativo sostanziale e processuale.


In tale prospettiva, le disposizioni contenute nel decreto oggetto di esame costituiscono una risposta che, nel complesso (salvo quanto si dirà nel dettaglio), va accolta con favore. In particolare, è condivisibile l'approccio strategico teso a intervenire sugli aspetti organizzativi degli Uffici, sulle risorse e sugli strumenti deflattivi, piuttosto che sulla disciplina processuale, peraltro già oggetto di ripetuti interventi negli anni passati. E' un approccio, dunque, non soltanto condivisibile, ma che va anzi potenziato.


Appare a questo punto opportuno procedere a un esame in dettaglio delle singole previsioni.



2. Giudici ausiliari presso le Corti di Appello (artt. 62 - 72)


Sul punto, va osservato che l'imponente carico e la complessità, anche qualitativa, dell'arretrato civile pendente in special modo presso le Corti d'appello impongono il ricorso a soluzioni che perseguano l'obiettivo di un deciso abbattimento delle cause più risalenti, secondo un piano di smaltimento rigorosamente programmato, che non trascuri però il rispetto di standard qualitativi elevati e impieghi a tale scopo personale qualificato ed esperto, per quelle attività per le quali è richiesta spesso una maggiore abilità professionale e il ricorso ai praticanti - assistenti - tirocinanti si rivelerebbe insufficiente. Del resto, la categoria dei c.d. "giudici emeriti" non è nuova ad altri ordinamenti europei e viene utilizzata proficuamente proprio a fini di smaltimento delle cause civili. Dunque, pur nella generale contrarietà a soluzioni precarie e temporanee che non incidono sulle criticità strutturali del sistema, la particolare gravità della situazione e la misura assunta dall'arretrato nel settore civile induce a esprimere un parere favorevole, pur nella consapevolezza del carattere straordinario dell'intervento. Alla luce dei risultati piuttosto insoddisfacenti offerti dalla passata esperienza delle sezioni stralcio (che videro un avvio lento e una misura di smaltimento inferiore alle attese), appare opportuna la previsione dell'inserimento dei giudici ausiliari nelle sezioni ordinarie, con le limitazioni previste nel decreto, piuttosto che la loro concentrazione in sezioni distinte.


Tuttavia la platea dei candidati al ruolo dei giudici ausiliari, individuata dall'art. 63 comma 3, appare troppo ristretta; in particolare, essa esclude ingiustificatamente la categoria dei magistrati onorari, ai quali è opportuno invece attingere, con riferimento a coloro che abbiano dato buona prova di sé e abbiano maturato un'esperienza di almeno cinque anni.


Al fine di garantire il raggiungimento dei risultati di efficienza, appare inoltre opportuno prevedere un regime di controllo più stringente, attraverso la previsione di piani dedicati di smaltimento, affidati al Capo dell'Ufficio nell'ambito della previsione dell'art. 37, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, con specifica individuazione di obiettivi e tempi.



3. Tirocinio formativo presso gli Uffici Giudiziari (art. 73)


L'Associazione Nazionale Magistrati da tempo sollecita la costituzione di un "ufficio del processo", che coadiuvi il magistrato, il quale conserva la responsabilità delle decisioni assunte, sostenendolo nelle attività preparatorie degli atti e dell'udienza, sull'esempio delle esperienze maturate in altri Paesi. La previsione del tirocinio formativo presso il giudice del dibattimento di primo grado e di appello costituisce un passo, ancorché embrionale, in questa direzione. In particolare, sono state recepite, sviluppate e stabilizzate le disposizioni e le prassi già vigenti in materia di tirocinio formativo, sulla base della previsione dell'art. 37 del DL 98/2011. L'esperienza già maturata al riguardo presso alcuni Uffici (si segnala, in particolare, l'esempio offerto dal Tribunale di Milano, dove l'impiego dei tirocinanti ha contribuito in misura significativa a una consistente riduzione delle pendenze, con riferimento in special modo alle cause di data più risalente) conferma quindi l'opportunità di procedere in tale direzione, con interventi anche più decisi di quelli proposti nel decreto.


Infatti, la breve durata del periodo di formazione (diciotto mesi), la limitazione al solo giudice del dibattimento di primo e di secondo grado, la gratuità della prestazione, rischiano di valorizzare in via pressoché esclusiva la finalità (pure rilevante) di formazione dello stagista, con la conseguenza però di offrire un ausilio modesto all'opera del magistrato (ausilio che va individuato come scopo concorrente di tale strumento) e di risolversi invece in un certo aggravio per l'affidatario, sul quale graverebbe, per tutto il periodo non breve di formazione, un carico ulteriore. Si ritiene perciò necessario procedere fin da ora a irrobustire tale tirocinio, con le modifiche di seguito illustrate.


Anzitutto, si chiede di estendere la figura dell'assistente-tirocinante alle Procure della Repubblica, al Giudice per l'udienza preliminare, ai Tribunali per i minorenni e alle relative Procure, limitatamente alle attività di udienza e a quelle preliminari e successive all'udienza. La tutela delle esigenze di segretezza, che verosimilmente sono alla base della scelta di limitare il tirocinio al solo dibattimento di primo e di secondo grado, in considerazione della precarietà del ruolo del tirocinante, è comunque assicurata dalla limitazione alle attività escluse dall'ambito del segreto.
Analogamente, si chiede di estendere il tirocinio formativo ai Tribunali e agli Uffici di sorveglianza. Al riguardo si sottolinea come il recente decreto legge contenente disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena determinerà un sensibile aumento del lavoro gravante su tali Uffici, sì da rendere necessaria l'adozione di misure di rafforzamento: appunto l'estensione al procedimento di sorveglianza del tirocinio formativo, in attesa di altre auspicabili misure (fra l'altro, il comando presso i Tribunali di Sorveglianza del personale della Polizia Penitenziaria).
La necessità di un utile impiego dei tirocinanti "esperti" consiglia di prevedere l'aumento della durata massima del tirocinio (18 mesi secondo la previsione attuale), che andrebbe estesa a tre anni.
Se è condivisibile l'individuazione di criteri di selezione allo scopo di assicurare la scelta delle persone più preparate e motivate, tuttavia il requisito di una votazione media minima, in alcune materie, di 27/30 (art. 73 comma 1) è troppo restrittivo, anche perché non esiste uno standard unico tra le Università; la votazione minima, quindi, potrebbe essere convenientemente ridotta, tanto più che la selezione dei migliori può essere effettuata "sul campo" e affidata agli uffici giudiziari.
Sono stati individuati opportuni titoli incentivanti (art. 73 commi 12 - 15), tuttavia la gratuità del tirocinio formativo (salva la possibilità di beneficiare dell'apporto finanziario di terzi, anche mediante l'istituzione di apposite borse di studio) rischia di costituire, d'altra parte, elemento di dissuasione. Si potrebbe quindi prevedere la corresponsione di un'indennità (come per gli specializzandi in medicina): l'aggravio economico sarebbe complessivamente contenuto e andrebbe recuperato in virtù dei prevedibili risparmi sulle condanne ex legge Pinto, come dimostra l'esempio di diversi Uffici.
Va fatta una considerazione conclusiva. L'apporto di giudici ausiliari e di assistenti - tirocinanti, se può costituire un valido ausilio per l'amministrazione della giustizia, non deve però risolversi in soluzioni effimere, con l'introduzione di nuove figure temporanee o precarie. A tale scopo, si impone l'adozione, a breve, di una riorganizzazione complessiva delle risorse, con specifico riferimento al personale amministrativo e alla magistratura onoraria. Ci si rende conto della difficoltà di introdurre tali temi nella discussione del presente disegno di legge, tuttavia si sottolinea la necessità di procedere in tempi ristretti, per un rilancio del servizio giustizia, a un adeguato irrobustimento degli organici del personale amministrativo, già interessato da un'inarrestabile emorragia, alla riqualificazione di quello esistente, al riordino della giustizia onoraria. Non vanno infatti trascurate le ricadute degli effetti dell'auspicabile aumento di produttività che conseguirà all'attuazione del presente decreto né, sul piano economico, il risparmio che conseguirà all'abbattimento dell'arretrato e all'accelerazione dei tempi di definizione delle nuove cause.



4. Magistrati assistenti di studio della Corte di Cassazione (art. 74)


L'elevato carico gravante sulla Cassazione, a differenza di quanto accade generalmente per le Corti Supreme degli altri Paesi, ha indotto a introdurre la figura temporanea di trenta assistenti di studio, le cui attribuzioni concrete sono affidate al Primo Presidente, sentito il Procuratore Generale. Tuttavia, la precarietà di tale figura, la conseguente sottrazione dei magistrati agli Uffici di merito, l'incertezza dei loro compiti, la mancata previsione dei criteri di scelta di tali assistenti di studio e di un termine massimo di permanenza nell'ufficio (fatto, quest'ultimo, che pare incoerente con il carattere temporaneo della funzione), la mancanza, infine, di concrete previsioni circa l'aggravio di lavoro che si riverserà sui giudici di legittimità in conseguenza degli altri interventi previsti dal decreto legge, inducono a ritenere che tale nuovo strumento sia del tutto insufficiente a risolvere l'emergenza costituita dall'arretrato di cause civili pendenti.


Appare dunque preferibile destinare le risorse, piuttosto che alla creazione di una nuova funzione temporanea, all'ampliamento, in pari misura, dell'organico del Massimario, introducendo anche la possibilità, per quanti abbiano conseguito la terza valutazione, di integrare i collegi, come già previsto a suo tempo per i magistrati di appello addetti alla Corte di cassazione. Del resto, l'attività di ricerca e di studio necessaria per le Sezioni e, in prospettiva, affidata alla nuova figura dell'assistente, rischia di sovrapporsi proprio all'attività del Massimario, struttura già collaudata e con grande tradizione di operatività. Il ripristino della possibilità di integrare i collegi da parte dei magistrati del Massimario potrebbe realizzare inoltre un collegamento diretto con l'esercizio della giurisdizione, con rilancio dell'efficienza e riqualificazione del ruolo complessivo dell'Ufficio.



5. Misure processuali (artt. 75 - 81)


Parere favorevole si esprime sulla limitazione della necessità di intervento del pubblico ministero nei giudizi civili davanti alla Corte di cassazione (art. 75): se l'intervento nelle cause civili è coerente con il particolare ruolo che riveste il pubblico ministero di legittimità e tende ad assicurare elevati standard di qualità, tuttavia l'alto numero di ricorsi, a fronte dell'entità dell'organico della Procura Generale, di fatto è di ostacolo alla possibilità che sia in tutti i casi assicurato un contributo di qualità elevata. Appare dunque ragionevole l'esclusione della partecipazione del pubblico ministero nei procedimenti civili che, in linea generale, non sollecitano l'esercizio della funzione di nomofilachia. Potrebbe anzi procedersi a innovazioni anche più decise, che, nella fase di legittimità, limitino la partecipazione alle sole controversie la cui soluzione coinvolga questioni di rilevanza generale.


Parere parimenti favorevole si esprime in ordine alla disposizione dedicata alla divisione a domanda congiunta demandata al notaio (art. 76) e, in linea di massima, alla conciliazione giudiziale (art. 77), con le precisazioni che seguono.


Tale ultima disposizione, da mettere in correlazione con le riforme in tema di mediazione, introduce un vero e proprio potere conciliativo e transattivo obbligatorio ("deve") da parte del giudice. Il rifiuto delle parti in merito a tale proposta - senza giustificato motivo - costituisce poi comportamento valutabile dal medesimo giudice ai fini del giudizio (sarebbe preferibile chiarire: ai fini della decisione sulle spese).


La norma si innesta nel solco dei poteri conciliativi di derivazione pretorile, già introdotta sotto forma di conciliazione obbligatoria nell'art. 183 c.p.c. con riferimento alla prima udienza di trattazione e soppressa nel 2005. Tuttavia la disposizione, pur nel condivisibile intento di armonizzare il rito ordinario di cognizione con il rito del lavoro, nel quale già esiste analoga norma, esige la formulazione di una proposta conciliativa o transattiva vera e propria, nella fase iniziale del giudizio, in tutte le controversie (anche nei giudizi civili di notevole spessore: solo a titolo esemplificativo si pensi alle cause societarie, alle azioni revocatorie, ai giudizi di responsabilità contabile, e persino in quelli di puro diritto) e mal si concilia con l'esigenza (correlata a ragioni di convenienza) volta ad evitare che il giudice anticipi il proprio giudizio specie in procedimenti di una certa complessità e consistenza. Altro inconveniente risiede nella necessità di pervenire, sin dalla prima udienza, ad uno studio accurato e preciso del fascicolo così da formulare obbligatoriamente una proposta transattiva o conciliativa.


La norma potrebbe quindi essere corretta con l'inciso "ove possibile, avuto riguardo alla natura del giudizio, al valore della controversia ed alla esistenza di questioni di facile e pronta soluzione in diritto". Si tratterebbe di una clausola di salvaguardia, opportuna anche in considerazione della varietà e del diverso grado di complessità della cognizione civile.


Va però anche detto che già nella relazione illustrativa il legislatore ha affrontato il problema relativo alla obbligatorietà della transazione/conciliazione ed alla mancata previsione di sanzioni nel caso di inerzia del giudice. Ne consegue che la norma, pur ipotizzando un meccanismo di obbligatorietà, potrebbe comunque essere intesa nel senso di una obbligatorietà pur sempre rimessa alla valutazione discrezionale del giudice, il quale può anche prevedere che non sussistano i presupposti per la transazione/conciliazione (cfr. Cassazione, sez. III. Sentenza n. 1099 del 9.2.1985 a proposito del tentativo obbligatorio di conciliazione).


Parere favorevole si esprime in ordine alle misure per la tutela del credito (art. 78) e alla semplificazione della motivazione della sentenza civile (art. 79). Peraltro, a tale ultimo riguardo va osservato che, se in linea generale vanno accolti con favore gli interventi intesi a introdurre soluzioni semplificate, tuttavia la motivazione dovrà in ogni caso adeguatamente assolvere alla propria funzione di illustrazione delle ragioni del decidere, pena ricadute nei gradi successivi di giudizio, con la conseguenza che gli effetti di tale semplificazione saranno probabilmente inferiori alle attese.


Parere contrario si esprime invece sulla previsione dell'art. 80 (del quale si propone l'eliminazione), che concentra negli Uffici di Milano, Roma e Napoli la competenza per tutte le cause civili (salve specifiche eccezioni) nelle quali è parte, anche nel caso di più convenuti ai sensi dell'articolo 33 del codice di procedura civile, una società con sede all'estero e priva nel territorio dello Stato di sedi secondarie con rappresentanza stabile, con conseguente deroga ai criteri ordinari di competenza. L'aggravio di costi che ne verrebbe alla parte e l'aumento di contenzioso nelle tre sedi, ai quali non corrisponde la previsione di opportune rimodulazioni dell'organico previa adeguata ponderazione statistica, costituiscono effetti negativi, ai quali non paiono corrispondere adeguati vantaggi compensativi.



6. Disposizioni in materia di concordato preventivo (art. 82)


Le modifiche introdotte sono opportune e consentono al tribunale di esercitare un controllo maggiormente adeguato nella c.d. fase concordataria in bianco, che non agevola la ripresa dell'attività ma di fatto paralizza le attività esecutive, genera ulteriori insolvenze e si presta ad abusi, specie dove sono già pendenti istanze di fallimento. Inoltre, sarebbe opportuno prevedere una percentuale minima di soddisfacimento dei creditori.



7. Modifiche alla disciplina dell'esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato (art. 83)


Il ripristino della presenza dei magistrati in servizio nelle commissioni d'esame per avvocato produrrà un notevole aggravio per la magistratura, in decisa controtendenza rispetto alle finalità generali perseguite dal decreto. Si auspica quindi l'eliminazione dell'art. 83.



8. Misure in materia di mediazione civile e commerciale (art. 84)


Si premette che l'Associazione Nazionale Magistrati, in occasione dell'audizione davanti alla Commissione Giustizia del Senato, aveva espresso alcune critiche al D.Lgs. n. 28/2010, pur nella premessa della fondamentale importanza di una cultura della mediazione. Il punto maggiormente problematico era stato identificato nel ruolo del mediatore, pensato esclusivamente per fare emergere gli interessi sottostanti al conflitto al solo fine del raggiungimento dell'accordo e non per individuare suggerimenti e proposte in relazione alla propria valutazione delle ragioni delle parti. In sostanza, veniva criticato l'impianto normativo, che non faceva perno su un "mediatore" di qualità, tale da individuare i punti salienti del conflitto e quindi le adeguate soluzioni anche giuridiche. La critica era quella di avere concepito l'istituto esclusivamente come filtro ovvero come "regolatore" per l'accesso al giudice civile e non come generale strumento di risoluzione delle controversie civili, rimedio tipico di tutte le esperienze di matrice nordamericana, diffuse anche in ambito europeo e che riguardano tutto ciò che vi è di alternativo alla giustizia statuale. In particolare, veniva criticato il meccanismo della c.d. obbligatorietà, la quale non era prevista dalla legge delega e non era imposta dalla normativa comunitaria.


Venendo alla normativa in esame, va rilevato che il legislatore si muove nel solco già tracciato dal decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, introducendo alcune modifiche. Non si notano particolari cambiamenti per quanto concerne il ruolo del mediatore, la cui individuazione viene rimessa agli organismi di mediazione, salvo prevedere che "gli avvocati sono di diritto mediatori", così garantendo anche per la classe forense la possibilità di accedere al ruolo dei mediatori (art. 16, comma 4 bis). Tale norma sana solo in parte le critiche mosse alla qualificazione professionale del mediatore, in quanto non è previsto un serio meccanismo di reclutamento e formazione dei mediatori che non siano avvocati.


Altro punto che merita di essere approfondito riguarda la c.d. "mediazione delegata", cioè la mediazione introdotta per effetto del provvedimento del giudice, anche di appello, il quale dispone l'esperimento del procedimento di mediazione (la versione precedente prevedeva invece un invito alla mediazione) come condizione di procedibilità della domanda giudiziale. Il giudice, in tale provvedimento, indica anche l'organismo di mediazione e provvede prima dell'udienza di precisazione delle conclusioni, ovvero, quando tale udienza non è prevista, prima della discussione della causa. La seria perplessità sulla norma in oggetto riguarda l'indicazione, da parte del giudice,  dell'organismo di mediazione. In tal modo, il giudice viene distolto dal ruolo essenzialmente giurisdizionale che gli è proprio, per indicare l'organismo di mediazione, attingendo al panorama dei vari organismi disponibili (che si prevede sarà piuttosto affollato).


Non sembra poi opportuna - trattandosi di mediazione obbligatoria - la previsione del pagamento di una indennità di mediazione per il caso di fallimento dell'esperimento, giacché la parte per un verso è costretta a fare ricorso al procedimento di mediazione e, per altro verso, verrebbe gravata di spese che assumono un sapore punitivo per il mancato raggiungimento dell'accordo.


Nel contesto di cronicità dell'abnorme arretrato civile, è comprensibile come la mediazione sia concepita dal legislatore come strumento essenzialmente deflattivo e su questo punto, pur nella valenza e nella irrinunciabilità della petizione di principio (importanza della cultura della mediazione soprattutto volontaria), occorre considerare che il meccanismo dell'obbligatorietà, opportunamente circoscritto, si rivela per certi versi indispensabile. Ciò è testimoniato dal crollo delle mediazioni a seguito della pronuncia della Corte costituzionale e tale dato conferma come poco diffusa e poco praticata sia la cultura della mediazione in Italia.


Il tema, in realtà, riveste natura spiccatamente politica, anche se va osservato che la normativa dell'Unione Europea, e nello specifico la direttiva 2008/52/CE, non contiene previsioni in merito alla obbligatorietà ed è volta essenzialmente a garantire un migliore accesso alla giustizia, invitando gli Stati membri a istituire procedure extragiudiziali alternative, formate sulle specifiche esigenze delle parti, per consentire una risoluzione conveniente e rapida delle controversie civili e commerciali.


In conclusione, sulla disciplina si può esprimere un parere nel complesso favorevole, osservando come il legislatore abbia provveduto a circoscrivere l'ambito di obbligatorietà e abbia previsto meccanismi (l'inclusione degli avvocati nell'ambito dei mediatori, l'intervento dei legali nella fase di omologa del verbale di accordo) intesi ad assicurare la qualità dell'istituto. Tuttavia, pur nella necessità di utili strumenti deflattivi, la mediazione non può essere pensata esclusivamente a tale scopo; la costituzione di una efficace alternativa alla giustizia civile richiede mediatori qualificati ed esperti, un serio controllo sulla loro attività e l'inserimento di regole di deontologia professionale; né va trascurato il fatto che la previsione di obbligatorietà non basta ad assicurare l'efficace esperimento della mediazione, che potrebbe risolversi in un inutile appesantimento della procedura, ove non sia accompagnata da una reale cultura della mediazione, assistita da serie misure incentivanti. A tale riguardo va ricordato il pregevole progetto Conso (c.d. Commissione Fazzalari), dei primi anni '90, molto ben articolato e strutturato su modelli di mediazione volontaria, con incentivi premiali e fiscali.



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